שלטון החוק והניסיונות לחתור תחתיו בישראל
עיקרון שלטון החוק חל בישראל, אך יש לו גם סייגים מוגדרים ומוגבלים. בשנים האחרונות, ישנם לא מעט ניסיונות להתגבר עליו, שעלולים לפגוע קשות באמון הציבור בחוק ובמערכת המשפט
Flash 90
"שלטון החוק" הוא מושג חמקמק שלו פרשנויות רבות, אך נדמה שהכל מסכימים שישנם מספר מאפיינים ברורים של שלטון החוק שהם הכרחיים לקיומה התקין של מדינה שאינה מדינה טוטליטרית או כזו המבוססת על סוג אחר של עריצות שלטונית. מדינה דמוקרטית הנה בהכרח מדינה הפועלת לפי שלטון החוק, אף כי המושג נוצר לפני עלייתה של הדמוקרטיה הליברלית המודרנית.
לשלטון החוק מובנים רבים, וביניהם החובה של המדינה לפעול רק על בסיס סמכות חוקית הקבועה בחוק, הצורך בשמירה על עצמאות בתי המשפט ועל הגישה של הפרטים לערכאות וכן מובנים הנוגעים לתוכנו של החוק (כגון כלליות, פרספקטיביות, בהירות וכו'). אך המובן העיקרי של שלטון החוק הוא שכל הפרטים בחברה, כולל השליטים או הממשלה, כפופים לחוק. במובן זה, שלטון החוק מוגדר על פי העיקרון ההפוך אליו הוא נועד להתנגד: מצב בו ישנו מישהו או מישהם מעל לחוק. שלטון החוק מבוסס על שלטון הכפוף לכללים, ולא על שרירותיות או עריצות שלטונית. הוא מבוסס על כוח מוגבל לעומת כוח מוחלט. במלים אחרות, שלטון החוק נוגע לכך ש"השלטון במדינה מסור לחוק ולא לאדם, אף לא לאדם העומד בראש המדינהיצחק זמיר "משפט מנהלי" 84.". מכך נובע שהכל כפופים לחוק - הן האזרחים והן השלטון מקטן ועד גדול.שם, בעמ', 61
עקרון זה בא לידי ביטוי באופן יפה עוד טרם הקמת המדינה במנשר "common sense" שכתב תומס פיין בשנת 1776, הקורא לשחרור המושבות מאנגליה אשר קיבל תפוצה רחבה מאד סביב מלחמת העצמאות האמריקאית. פיין קרא להקמת מדינה עצמאית הנשענת על שלטון החוק:
" "in America, the law is king. For as in absolute governments the King is law, so in free countries the law ought to be king; and there ought to be no other".
בישראל, גורמי אכיפת החוק – המשטרה, פרקליטות המדינה (בראשות היועץ המשפטי לממשלה בכובעו כתובע הכללי) ובתי המשפט הם גופים מקצועיים הנהנים מעצמאות ומכוח בלתי מבוטל. גם בלי לנסות ולהעריך את יעילות תפקוד המערכת הפלילית בישראל, ניתן בהחלט לומר שבישראל יש מערכת משפט פלילית בעלת כוח של ממש, האוכפת את החוק, בכפוף לשיקול דעת התביעה, וכן מגבלות משאבי המערכת.
יש לציין כי בישראל בשנים האחרונות נחקרו אישי ציבור רבים, חלקם הועמדו לדין, ואף הורשעו וריצו תקופות מאסר. החשובים בהם – ראש הממשלה אהוד אולמרט והנשיא משה קצב, וכך גם מספר גדול של שרים. ניתן לראות בכך אינדיקציה לקבלה של רעיון שלטון החוק בישראל, ובמיוחד הפנמה של התובנה שאיש אינו "מעל לחוק".
חסינות חברי הכנסת והשרים
חריג מסוים לעקרון שלטון החוק ניתן למצוא בחסינות חברי הכנסת. לחברי הכנסת בישראל ישנה חסינות מהותית וחסינות דיונית. החסינות המהותית, שעניינה מעשים הנעשים בתוקף תפקידו של חבר הכנסת ("בשל הצבעה, או בשל הבעת דעה בעל פה או בכתב, או בשל מעשה שעשה – בכנסת או מחוצה לה – אם היו ההצבעה, הבעת הדעה או המעשה במילוי תפקידו, או למען מילוי תפקידו, כחבר הכנסתסעיף 1(א) לחוק זכויות חברי הכנסת, חובותיהם וזכויותיהם."). החסינות המהותית היא חסינות שאיננה ניתנת להסרה. אך היא נוגעת, לפי החוק ופסיקת בית המשפט רק ל"מתחם הסיכון הטבעי" של חבר הכנסת, ונועדה לאפשר לו או לה לפעול למילוי תפקידו בלי חשש מעבירות ותביעותבג"ץ 11298/03 התנועה לאיכות השלטון נ' ועדת הכנסת פ"ד נט(5) 865 (2005) (פרשת גורולובסקי). היא לא נועדה לאפשר לו לבצע עבירות פליליות. הכנסת גם בחרה להבהיר כי מעשים והתבטאויות מסוימות לעולם לא יחסו בחסינות המהותית, כגון: שלילת קיום המדינה כמדינת העם היהודי או כמדינה דמוקרטית, הסתה לגזענות, תמיכה במאבק מזוין בישראל ובטרורסעיף 1 (א1) לחוק חסינות חברי הכנסת, חובותיהם וזכויותיהם..
החסינות הדיונית עניינה חסינות מפני העמדה לדין, והיא חלה אך ורק בזמן כהונתו של חבר הכנסת. לפי החוק שהיה בתוקף עד שנת 2005, היה על הכנסת להסיר את החסינות, לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, בכדי שניתן יהיה להעמיד לדין חבר כנסת. ברוב המקרים בהם נדרש להעמיד לדין חבר כנסת, הוסרה החסינות. במיעוט המקרים – ובעיקר בלט ביניהם המקרה של חברי הכנסת חזן וגורולובסקי בפרשת "ההצבעות הכפולות" ב-2003לעיל הערה 4, פרשת גורולובסקי. - סירבה הכנסת להסיר את החסינות, ובג"ץ נדרש לעניין. לפי פרשנות בית המשפט לחוק בגרסתו הישנה, המקרים היחידים בהם מותר לחברי הכנסת שלא להסיר את החסינות הם מקרים של "רדיפה" פוליטית מטעם רשויות התביעה את חבר הכנסת. זהו גם הרציונל האמיתי שמאחורי החסינות הדיונית – הגנה על חברי הכנסת מפני רדיפה של רשויות החוק - והוא שמצדיק את החריגה המסוימת מעקרון שלטון החוק.
בעקבות ביקורת ציבורית קשה, ותוך יישום חלקי של מסקנות ועדה ציבורית בראשות משה ניסים (1997) תוקן החוק בשנת 2005 לחוק החדש, שקיים היום, לפיו לחבר הכנסת אין חסינות אוטומטית אלא הוא יכול לבקשה מן הכנסת, באמצעות פניה לוועדת הכנסת ולאחר מכן להחלטה במליאה. מכאן שברירת המחדל הפכה להיות שאין חסינות אלא אם כן הכנסת תעניק אותה. עד היום מעולם לא הוענקה חסינות לפי החוק בנוסחו החדש.
החוק החדש שינה דבר נוסף: נקבעו בו עילות ל"הענקת החסינות" על ידי הכנסת. עילות אלה רחבות יותר מפסיקת בג"ץ באשר להסרת החסינות במסגרת החוק הישן: העילות החדשות הן(סעיף 4 (א) (3) לחוק.: קביעה לפיה מדובר במצב החוסה בחסינות העניינית; כתב האישום הוגש בחוסר תום לב או הפליה (בדומה לפסיקת בג"ץ באשר לתום הלב); מדובר במקרה שקרה בכנסת והדין מוצה עם חבר הכנסת בהליך המשמעתי; ייגרם נזק של ממש לתפקוד הכנסת או לייצוג ציבור הבוחרים, ובהתחשב בחומרת העבירה ונסיבותיה, אי ניהול ההליך לא יפגע פגיעה ניכרת באינטרס הציבורי.
מכאן שהמודל של החסינות לפי החוק הקיים הקטין במידה מסוימת את היקף החריג לעקרון של שלטון החוק, בשל הפיכת אי-מתן חסינות לברירת המחדל. עם זאת, ישנה עדיין שאלה שצריכה להתברר בפסיקה (שכן הכנסת עוד מעולם לא "העניקה" חסינות לפי החוק החדש) באשר להיקף העילות למתן חסינות, כאמור לעיל.
"החוק הצרפתי"
הדוגמה הברורה ביותר לניסיון לתקוף את שלטון החוק במובן הגרעיני והפורמלי שלו לפיו "כולם כפופים למרותו של החוק", של תחולתו הכללית והשווה על כולם, הוא יוזמת ה"חוק הצרפתי"הצעת חוק יסוד הממשלה: (תיקון - איסור על חקירה פלילית נגד ראש הממשלה במהלך תקופת כהונתו). שהועלתה במהלך הכנסת ה-20.
לפי ההצעה "לא יאשר היועץ המשפטי לממשלה לחקור באזהרה ראש ממשלה מכהן, אלא בשל עבירת מין או אלימות או ביטחון או סמים, או אם דחיית החקירה עלולה לגרום לנזק ביטחוני או נזק כלכלי משמעותי". בכדי למנוע "חששות" שמדובר בחוק פרסונלי שנועד להיטיב עם ראש הממשלה המכהן בחקירות שכבר נפתחו, נכתב בחוק כי הוא לא יחול "על חקירה שנפתחה לפני תחילתו. מובן מאליו אם כן, למרות שהצעת החוק אינה קובעת זאת במפורש, שלפחות באשר לחקירות עתידיות, יהיה קשה להעמיד לדין ראש ממשלה מכהן החשוד בביצוע עבירה, וזאת, הן מסיבות מעשיות של בירור כל המידע הדרוש לשם קבלת החלטה שכזו, והן לשם שמירה על הוגנות ההליך הפלילי – בשל חלוף השנים, שבעקבותיהם קשה לחקור כדבעי את החשדות.
ההצעה, שמנסה להעתיק לישראל הסדר חריג במהותו שקיים בצרפת, וקיים במקרים בודדים בשיטות נשיאותיות בלבד, חותרת תחת המהות הבסיסית ביותר לפיה כל אדם כפוף לחוק, שכן היא מעמידה את האדם שעומד בראש הרשות המבצעת, מנהיג המדינה מעל לחוק. הטענה כאילו מדובר אך ורק בדחייה של החקירה לאחר סיכום הכהונה היא טענה מדיחת דעת: ראשית, בישראל אין כלל הגבלת כהונה (וכך ראוי, בשיטה פרלמנטרית) על ראשי ממשלה, בניגוד להגבלת כהונת הנשיא בצרפת. ומעבר לכך, מובן שדחיית חקירה לשנים ארוכות, למעשה פוגעת קשות בתיק ובמקרים רבים הופכת אותו לחסר שיניים, לאור ראיות שמזדהמות, נעלמות ומאבדות מכוחן לאחר שנים רבות. העובדה שמושהית תקופת ההתיישנות לא משנה מבחינה זו שראיות ישנות קשות יותר לשחזור – מה גם שראיות שלא נאספו בזמן אמת על ידי חקירה לא באמת ייאספו לאחר שנים שעברו – בין אם ייעלמו, יועלמו, או אם מדובר בזיכרונם של עדים שמתעמעם. מעבר לכך, ההחרגה של עבירות מין, אלימות בטחון או סמים, מחדדת את המטרה האמיתית מאחורי ההצעה: הגנה על ראשי ממשלה מחקירות בעבירות שחיתות: שוחד והפרת אמונים. בכך הכנסת מבקשת לשדר מסר קשה מאד כלפי הציבור – כזה המזלזל בעבירות שחיתות, ובכך גם שולח מסר למערכת הציבורית כולה. בחוק, באכיפתו, ובערך השוויון הבסיסי לפיו הכל כפופים לחוק. לקראת הבחירות לכנסת ה-21 אף הועלתה האפשרות שיועלה "חוק צרפתי" בנוסח שונה, שימנע העמדה לדין של ראש ממשלה גם באשר לחקירות שכבר מתנהלות – וזאת כמובן בכדי להגן על ראש הממשלה הנוכחי מפני הדין. ההצעה נתקלה בביקורת ציבורית קשה ולא קודמה במהלך הכנסת ה-20.
הצעות לתיקון חוק החסינות
בכנסת ה-20, וביתר שאת לאחר הבחירות לכנסת ה-21, עלו הצעות חוק לפיהן יש לתקן את חוק החסינות של חברי הכנסת כך שהיועץ המשפטי הוא שיצטרך לבקש את הכנסת להסיר חסינות של חבר כנסת בכדי להעמידו לדין. בכך יש ניסיון להחזיר את הגלגל מצב החוקי שהיה לפני שנת 2005 בישראל.
כאמור לעיל, מוסד החסינות כשלעצמו הוא חריג לשלטון החוק – שיש בו הצדקה במקרים ברורים ומוגדרים בלבד – כאלה שבהם ישנה רדיפה או שימוש לרעה בהליכים פליליים מצד רשויות החוק כלפי פוליטיקאים. מכאן, שהניסיון להחזיר את המצב לקדמותו גם הוא ניסיון לתקוף את שלטון החוק ולהערים קשיים על מערכת אכיפת החוק במיצוי הדין עם חברי הכנסת. מעבר לכך יש פה גם סתירה לעיקרון האוסר על חקיקה פרסונלית, השייך לרכיב המהותי של עקרון שלטון החוק משום שמדובר בניסיון שקוף להגן על ראש הממשלה מפני העמדה לדין.
הצעת חוק יסוד : השפיטה (תיקון - הפרדת רשויות)פ/2863/20 הצעת חוק יסוד: השפיטה (תיקון הפרדת רשויות). ההצעה הונחה על שולחן הכנסת אך לא קודמה.
מהלך נוסף שפוגע בשלטון החוק במספר מובנים, אך בהקשר זה גם ביכולת לאכוף חוק כלפי נבחרי ציבור, נועד למנוע מבג"ץ סמכות לערוך ביקורת מנהלית על החלטת הכנסת להעניק חסינות (או להסירה, לפי ההצעות לתיקון חוק החסינות). לפי ההצעה, בג"ץ לא יוכל לתת צווים כנגד הממשלה, ראש הממשלה, השרים, הכנסת וועדותיה ונשיא המדינה, אלא אם כן פעלו "בניגוד לחיקוק" או שיקבלו החלטתם ממניעים פסולים.
מכאן, שמדובר למעשה במחיקת רוב עילות ההתערבות של המשפט המנהלי – ובהן עילת הסבירות, אך גם עילות אחרות הקשורות למשל בעקרונות הצדק הטבעי כך למשל הכלל האוסר על פגיעה בפרט ללא מתן זכות טיעון (שימוע), הכלל בדבר על הימצאות במצב של ניגוד עניינים, וכן החובה לשקול את מכלול השיקולים הרלוונטיים והאיסור לשקול שיקולים זרים (שאינם בהכרח "פסולים"). מדובר אם כן על מחיקה של שנים של תקדימים של ביקורת שיפוטית על פעולתה של הרשות המבצעת: לב לבו של שלטון החוק – החובה של הרשות לפעול בהתאם לחוק, במסגרת הסמכות שניתנת להם, בהתאם לתכלית החוק ולרוחו. אך בענייננו – עיקר העניין הפוליטי בקידום הצעת החוק בעיתוי הנוכחי הוא ניסיון למנוע ביקורת של בג"ץ על החלטת הכנסת בנוגע לחסינות – ולכן בפועל למנוע העמדה לדין של נבחרי ציבור והצבתם למעשה מעל לחוק.
"חוק ההמלצות"חוק סדר הדין הפלילי (תיקון – איסור המלצה או חוות דעת של רשות חוקרת) / חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 81), התשע"ח-2018.
חוק זה נועד למנוע מהמשטרה להעביר לפרקליטות את עמדת המשטרה ביחס לתשתית הראיות שנאספה וסיכום תיק החקירה. מלכתחילה הוצג החוק ככזה שמבקש להגן על "חזקת החפות" ועל כך ששמם של רבים נפגע מהעברת סיכום תיק החקירה למשטרה, כאשר בחלק ניכר מהמקרים לא מוגש בסופו של דבר כתב אישום. עם זאת, בעקבות אמירות חוזרות ונשנות של גורמי החקירה, המשטרה והפרקליטות על כך שהחוק יחבל, פשוטו כמשמעו, בעבודתן, החוק צומצם כך שחשף את הרציונל האמיתי שמאחוריו והוא, חל רק על תיקים שנמצאים בליווי הפרקליטות: תיקים מורכבים, בעלי פרופיל ציבורי גבוה - וביניהם תיקי שחיתות של נבחרי ציבור. החוק נועד, פרסונלית ורטרואקטיבית, לחול על חקירותיו של ראש הממשלה.
נזקו של החוק היה לא רק בהיבט הפרסונלי שלו באשר לראש הממשלה ונבחרי הציבור. הוא בפירוש נועד לפגוע באופן משמעותי ביעילות הממשק שבין המשטרה לבין הפרקליטות ובכך יפגע בעקרון של אכיפת החוק כלפי פרטים באופן כללי – גם כאלה שאינם נבחרי ציבור. שכן בלא סיכום התיק יש חשש לחוסר בהירות האם החקירה באה באותו שלב אל סיומה ואיננה פתוחה. היעדר סיכום יוביל לבלבול ולמבוכה. שנית, בסיכום התיק יש כדי לאפשר לפרקליטות מפת דרכים להתמצאות והבנה, ובלעדיו – יקשה עליה להפוך את ממצאי המשטרה למשאב בר שימוש. אין תחליף לסיכום כזה שנערך על ידי מי שמכירים באופן האינטימי ביותר והיסודי ביותר את מהלך החקירה ואת ממצאיה. מניעת ההכנה של סיכום כזה היא חבלה במערכת של אכיפת חוק, לא פחות. היא נועדה למנוע מן הפרקליטות משאב מועיל ותביא בהכרח לעיכוב בטיפול בתיק, עיכוב שאין לו שמץ של הצדקה עניינית וכל כולו ניסיון לחבל בשלטון החוק.
דווקא הגרסה שעברה בסופו של דבר חשפה כי אין מדובר כלל בדאגה לנחקר הרגיל אלא בהעדפה מיוחדת לאישי ציבור. בכך החוק פוגע בשוויון בפני החוק. אך בעיקר שוב – מדובר בפגיעה במובן הפורמלי של אכיפת החוק, והעיקרון שאיש אינו עומד מעל החוק.
בסופו של דבר בעקבות ביקורת ציבורית והתנגדות פוליטית מקרב הקואליציה נקבע כי החוק יסויג ולא יחול באופן רטרואקטיבי על חקירות שנפתחו לפני חקיקתו, וכן ניתן ליועץ המשפטי לממשלה לבקש סיכום חקירה באופן מיוחד בקשר לחקירה ספציפית.
החוק פוגע בזכות הציבור לדעת ולבקר את גורמי החקירה – למשל בהפעלת ביקורת על שיקול הדעת של התביעה, בהשוואה שבין עמדת המשטרה ועמדת הפרקליטות. ביקורת כזו גם היא חשובה לפיקוח וליעילות של ארגוני האכיפה וכך לקיומו של שלטון החוק, בעיקר כאשר הוא מופעל כלפי אישים בכירים במערכת הפוליטית או הפיננסית.
היבט חשוב בעקרון של שלטון החוק הוא זה הקובע כי "הכל כפופים לחוק" ואף אזרח אינו מעל לחוק. בישראל היבט זה בא לידי ביטוי בכך שאיש אינו חסין מהעמדה לדין, בכפוף לחריגים מוגדרים ומוגבלים, למשל בחוק חסינות חברי הכנסת.
עקרון זה נמצא תחת מתקפה בשנים האחרונות, באמצעות מספר הצעות חקיקה: כאלה המבקשות למנוע חקירת ראש ממשלה ("החוק הצרפתי"), תיקונים לחוק החסינות שנועדו להקל על מתן חסינות לנבחרי ציבור, נסיון למנוע ביקורת של בג"צ על הליך הענקת החסינות – כל אלה הצעות חקיקה שלא עברו. הצעת חקיקה אחת שעברה, בנוסח מרוכך, ("חוק ההמלצות") יש בה כדי לחבל ביעילות עבודת המשטרה והפרקליטות, וגם היא נועדה להגן ככל האפשר על נבחרי ציבור מפני העמדה לדין בעבירות שחיתות.
הצעות אל מכוונות כולן נגד שלטון החוק במובן הגרעיני ביותר שלו לפי אף אחד אינו מעל לחוק. לכרסום בעקרון זה יהיו מחירים אדירים ובעיקר: מתן אור ירוק לשחיתות ממוסדת. מעבר לכך, הן עלולות לפגוע קשות באמון הציבור בחוק ובמערכת המשפט הפלילי כולה וכן בציות ובכיבוד החוק בקרב אזרחים.
המחקר המלא, בשם "ההתקפה על שלטון החוק", ייצא לאור במהלך שנת 2020.