אתגרי נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה ודרכי פעולה לשיפור

תום הקדנציה של הנציבה הארצית הראשונה, עו"ד ציונה קניג-יאיר, ותחילת הקדנציה של הנציבה החדשה, עו"ד מרים כבהא, הוא עיתוי מתאים ללמוד מן הניסיון שהצטבר עם פעילות הנציבות, ולבחון עריכת תיקונים בכדי לשדרג את מעמדה.

התמונה באדיבות Shutterstock

רקע

הזכות לשוויון הוכרה בישראל כעקרון יסוד במגילת העצמאות, בפסיקת בית המשפט העליון ובסדרה של דברי חקיקה של הכנסת במהלך השנים, כגון: חוק שיווי זכויות האישה (1951); חוק שוויון הזדמנויות בעבודה (1988); חוק איסור הפליה במוצרים ובשירותים (2000). 

בצד הכרה עקרונית זו, נדרשים מנגנונים שיאפשרו את יישום העיקרון הלכה למעשה. עד ראשית שנות האלפיים, המנגנון העיקרי להבטחת הזכות לשוויון היה פנייה לבתי המשפט, באמצעות הגשת תביעה אזרחית או עתירה לבג"ץ. מנגנון כזה משית את מלוא נטל האכיפה על האזרח המופלה, ומוביל בהכרח למצב של תת-אכיפה חריף. יתר על כן, הליכים משפטיים יכולים, לכל היותר, להתמודד בדיעבד עם גילויים מפורשים של הפליה. הם אינם מתאימים לטיפול בחסמים מבניים ולקידום שוויון באופן יזום.

נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה הוקמה בשנת 2008 על רקע המצב של תת-אכיפה חריף של חקיקת השוויון בעבודה, ונועדה לתגבר את מערך האכיפה ולקדם מדיניות שוויונית. הנציבות נקטה צעדים חשובים מאז הקמתה, אך בנקודת זמן הזו ניתן גם להצביע על מגבלותיה. תום הקדנציה של הנציבה הארצית הראשונה, עו"ד ציונה קניג-יאיר, ותחילת הקדנציה של הנציבה החדשה, עו"ד מרים כבהא, הוא עיתוי מתאים ללמוד מן הניסיון שהצטבר עם פעילות הנציבות, ולבחון עריכת תיקונים בכדי לשדרג את מעמדה.

מבנה, סמכויות ומשאבים: הנציבות הישראלית במבט משווה

המסגרת המבנית של הנציבות

הנציבות הישראלית הוקמה כיחידה בתוך משרד הכלכלה, היא יושבת פיזית במטה המשרד, ומגישה את הדו"ח השנתי שלה לשר הכלכלה. השילוב בתוך משרד ממשלתי פוגע בחזותה הניטראלית של הנציבות, ובעלת השלכות ישירות על מידת עצמאותה הניהולית. הכפיפות לשר עשויה להעמיד את הנציבות במצב של ניגוד עניינים ביחס ליכולתה להתבטא בחופשיות ביחס להצעות חוק או מדיניות ממשלתית בניגוד לעמדת השר. ההשתייכות למשרד ממשלתי מכפיף את הנציבות אל היועץ המשפטי לממשלה, ומגביל את אפשרותה לעשות שימוש בסמכויותיה כלפי המגזר הציבורי ומשרדי הממשלה. על אף שחוק שוויון הזדמנויות בעבודה קובע שדינה של המדינה כדין כל מעסיק אחר, מכיוון שהיא נעדרת אישיות משפטית בפועל, הנציבות אינה יכולה לתבוע בשמה גוף ציבורי בטענת אפליה. בנוסף, הכפיפות ליועץ המשפטי לממשלה מקשה על יכולתה של הנציבות להשמיע את עמדתה העצמאית בפני בתי הדין לעבודה כאשר המדינה היא אחת המתדיינות.לתיאור התרחשות כזו, ראו קרמניצר ושטיינר "מי מייצג את השוויון?".

במבט משווה, הרב המוחלט של הגופים מקדמי השוויון באירופה הם רשויות או סוכנויות עצמאיות, בעלות אישיות משפטית נפרדת מן המדינה. הדבר גם עולה בקנה אחד עם הדירקטיבה האירופית המורה על הקמת גופי שוויון כאלה, המדגישה את התנאי שעל הגוף להיות עצמאי.European Council Racial Equality Directive 2000/43/EC; European Council Gender Equality Directive on Goods and Services, 2004/113/EC (recast 2006/54/EC)  מסקירה של 25 גופים מקדמי שוויון אירופאיים, שלושה רבעים הם סוכנויות עצמאיות,הגופים העצמאיים הם: בלגיה, בולגריה, , שוודיה, אנגליה, צפון אירלנד, דנמרק, צרפת, לוקסמבורג, הולנד, נורווגיה, רומניה, קרואטיה, קפריסין, יוון, הונגריה, לטביה, ליטא, סרביה וסלובקיה.  ורק רבע מהן הן חלק ממשרד ממשלתי.הגופים המשולבים במשרד ממשלתי הם: גרמניה, אוסטריה, פינלנד, איטליה, ספרד וסלובניה.  גם מבין הגופים הכפופים למשרד ממשלתי, פעמים רבות מדובר בכפיפות פורמאליות בלבד, בעוד מובטח חופש פעולה מוחלט לגוף. רק גוף שוויון אירופאי אחד, זה של אוסטריה, מוגבל בסמכויות האכיפה שלו למגזר הפרטי בלבד, בעוד לכל יתר הגופים קיימת סמכות מקבילה במגזר הפרטי ובמגזר הציבורי.המידע מבוסס על איסוף נתונים שהתבצע על ידי ארגון Equinet, ארגון הגג של הגופים מקדמי השוויון באירופה, ועדכני לשנת 2014 . כמו כן, ראו: Ammer et. al., Study on Equality Bodies Set Up under Directives 2000/43/EC, 2004/113/EC and 2006/54/EC, Human European Consultancy, Utrecht (2010) http://www.equineteurope.org/Release-of-the-EC-synthesis-report. 

סמכויות

הנציבות הישראלית מוסמכת לטפל בתחום האפליה בשוק העבודה בלבד. היא אינה מוסמכת לעסוק באפליה בתחומי השירותים הפרטיים או הציבוריים. אלא ששוק התעסוקה קשור בטבורו לתחומים משיקים, כגון חינוך ותשתיות שונות, ואפליה בתחומים אלו משפיעה באופן ישיר על שוק התעסוקה. הגבלת העיסוק לתעסוקה בלבד מצמצם משמעותית את מידת האפקטיביות של הנציבות. כמו כן, תופעות של אפליה במקומות בילוי או במוקדי צרכנות הן בעלות נראות ציבורית גבוהה ורמת אכיפה נמוכה, וההיגיון של תגבור האכיפה בידי רשות ממשלתית תקף גם בה.

במבט משווה, הדירקטיבות האירופיות המחייבות את כל מדינות האיחוד להקים גופים מקדמי שוויון קובעות כי על הגופים הללו לעסוק הן בתחום התעסוקה והן בכלל סוגי השירותים (חינוך, דיור ועוד). ואכן, כל גופי השוויון האירופאיים, ללא יוצא מן הכלל, הנם בעלי סמכויות במגוון התחומים הללו.http://www.equineteurope.org/-Member-organisations

כוח אדם

כמות העובדים בנציבות קובעת בפועל את היקף פעילותה, כמו גם את אופי הפעילות ורמת האפקטיביות הכוללת. בחוק המקים את הנציבות מעוגנים ארבעה תפקידים בלבד: נציב ארצי ושלושה נציבים אזוריים. כיום מועסקים בנציבות 12 עובדים, מתוכם עשרה עורכי דין, אחראית תחום מחקר ואחראית קשרי מעסיקים.

המשמעות בפועל של היקף התקנים המוגבל היא כי עיקר הפעילות של הנציבות היא משפטית, והיקף העשייה בתחומים של מחקר, העלאת מודעות, קשרי מעסיקים והכשרות מצומצמים מאד בהעדר כמות מספקת של כוח אדם ייעודי לפעילות מסוג זה. גם ביחס לפעילות המשפטית, - הפעילות מוגבלת בעיקר לטיפול בפניות המתקבלות. הנציבות ממעטת ליזום בעצמה תיקים, בעלי סדר גודל מבני, ועושה שימוש מוגבל ביותר בסמכות הייחודית שלה לדרוש ממעסיקים נתונים.

במבט משווה, מספר התקנים בנציבות הישראלית מצוי בקצה הנמוך של הסקאלה. התרשים מטה מציג את תקני כוח האדם בנציבות הישראלית ביחס ל-18 גופים מקדמי שוויון אירופאיים. לשם ההשוואה נבחרו גופי שוויון במדינות אירופאיות שבהן האוכלוסייה כוללת לכל היותר 11 מיליון תושבים, על מנת שתתאפשר השוואה מול ישראל. מן ההשוואה עולה כי ישראל מצויה במקום ה-14 מתוך 19 בלבד.המידע מבוסס על איסוף נתונים שהתבצע על ידי ארגון Equinet, ארגון הגג של הגופים מקדמי השוויון באירופה, ועדכני לשנת 2014.

 

כאשר ההשוואה נעשית תוך התאמה לגודל האוכלוסייה (כמות התקנים לכל מיליון נפש) ישראל נמצאת במקום ה-17. ממוצע התקנים באותם גופים אירופאיים הוא 33, כמעט פי שלושה מן הכמות בנציבות הישראלית כיום.

המלצות

• עצמאות מבנית: ייש לתקן את חוק שוויון הזדמנויות בעבודה כך שהנציבות תוגדר כתאגיד סטטוטורי עצמאי, ולקבוע במפורש את סמכויותיה של הנציבות ביחס לאכיפה כנגד המגזר הציבורי ואת מעמדה בפני בית הדין והכנסת, גם במצבים בהם המדינה היא צד.
• הרחבת סמכויות: יש לתקן את חוק שוויון הזדמנויות בעבודה כך שגם חוק איסור אפליה בשירותים ומוצרים יבוא תחת תחום האחריות של הנציבות. כמובן שהרחבת הסמכויות חייבת להיות מלווה בתוספת משאבים, כולל תקנים.
• הרחבת תקני כוח האדם: יש להרחיב את תקני כוח האדם של הנציבות, לפחות פי שניים, בכדי לאפשר לה לטפל בקשת הנרחבת של הפעילויות והסמכויות. 

התמונה באדיבות Shutterstock