פיקוח בעל השפעות שליליות

אסדרת פעילותם של גופים חוץ-מפלגתיים בבחירות היא מהלך חיוני המשרת ערכים דמוקרטיים כמו שוויון בבחירות ושקיפות. אולם, כפי שהוכח מעבר לכל ספק במערכת הבחירות האחרונה, האסדרה שאומצה בישראל מציבה חובות ותנאים מוגזמים הפוגעים בחופש הביטוי

Flash 90

הבחירות לכנסת ה-21 הן הראשונות שנערכו לאחר שהתקבל תיקון מס' 35 לחוק מימון מפלגות, המכונה "חוק v-15" – שמטרתו להסדיר את פעילותם של "גופים פעילים בבחירות". אלא שמערכת הבחירות האחרונה מוכיחה מעל לכל ספק שהחוק נכשל במטרתו המוצהרת ובנוסף לכך פגע בחופש הביטוי הפוליטי, ועל כן יש לתקנו.

חוק v-15 נחקק במהלך כהונתה של הכנסת ה-20. בשנת 2015, במהלך מערכת הבחירות לכנסת הזו, פעל ארגון בשם זה (לצד גופים נוספים) כדי להשפיע על תוצאות הבחירות ולהביא להחלפת הממשלה באמצעות פרסומים שונים. עתירה שהגיש הליכוד ליו"ר ועדת הבחירות המרכזית בבקשה להגביל את פעילותו של הארגון הזה נדחתה, ובצדק: לפי המצב החוקי ששרר אז, לא הייתה אסדרה (רגולציה) על פעילותם של ארגוני החברה האזרחית מכוח חוק מימון מפלגות. מגבלות, למשל הגבלות על תרומות והוצאות וחובות דיווח למבקר המדינה, הוטלו אך ורק על גופים שהיו חלק ממפלגה או קשורים אליה במידה כזו שניתן לראותם כזרוע שלה ("גוף הקשור לסיעה", כלשון החוק). לעומת זאת, ארגון כמו v-15 – גוף חוץ-מפלגתי, שאמנם פעל להשפיע על תוצאות הבחירות אך עשה זאת במנותק לחלוטין מכל רשימה או מפלגה – לא היה נתון כלל לפיקוח בכל הנוגע לחוק מימון מפלגות. בעקבות כך הגישו חברי כנסת מהקואליציה הצעת חוק פרטית שביקשה להטיל פיקוח ומגבלות גם על גופים חוץ-מפלגתיים הפעילים בבחירות, והצעה זו התקבלה בשנת 2017, כאמור כתיקון מס' 35 לחוק מימון מפלגות. התיקון מחייב גופים ואף אנשים פרטיים המבצעים "פעילות בחירות" (ר' להלן) מעל להיקף כספי מסוים, להירשם כ"גוף פעיל בבחירות" אצל מבקר המדינה, ואז מוטלות עליהם חובות ומגבלות שונות.

התיקון קובע כי גוף או אדם פרטי המבצע "פעילות בחירות" – תעמולה פומבית, פנייה אישית לבוחרים, הסעת בוחרים וניהול מאגרי מידע עם כוונות הצבעה של בוחרים, כל עוד הפעילות מכוונת כדי להשפיע על בוחרים להצביע בעד רשימה מסוימת או להימנע מלהצביע בעדה – בסכום העולה על 101,700 ₪ (או מגייס בסכום זה תרומות לצורך כך) צריך להירשם אצל מבקר המדינה כ"גוף פעיל בבחירות". גופים ואנשים פרטיים הפעילים בהיקפים גדולים יותר גם צריכים להתאגד באופן פורמלי. ההגדרה המדויקת של "פעילות בחירות" עמומה: החוק קובע שפעילות המכוונת בעד או נגד הצבעה עבור רשימת מועמדים "מסוימת" נחשבת פעילות בחירות, אך על פני החוק לא ברור, למשל, אם פעילות נחשבת פעילות בחירות אם היא מכוונת באופן כללי בעד או נגד גוש פוליטי מסוים, או בעד או נגד החלפת השלטון הנוכחי. במהלך בחירות אפריל 2019 סיפק יו"ר ועדת הבחירות פרשנות מרחיבה (ייתכן שמרחיבה מדי) של הוראות החוק, וקבע בעתירה שהוגשה אליו נגד ארגון "דרכנו" (מב"כ 1/21, ר' להלן) שפעילות שמטרתה "החלפת הממשלה הקיימת בבחירות" נחשבת פעילות בחירות.

כפי שהסביר יו"ר ועדת הבחירות בהחלטה לגבי "דרכנו", מטרתו האובייקטיבית של החוק היא "לייצר שקיפות לגבי 'פעילות בחירות' שהיא מאורגנת וממומנת... ולהגביל את גובה התרומות" שניתן לקבל, לשם שמירה על טוהר הבחירות והקפדה על השוויון בין רשימות המועמדים (מב"כ 1/21). לשם כך, מוטלות חובות על גוף פעיל בבחירות, כמו הגשת דוחות למבקר המדינה וחשיפת פרטי התרומות שקיבל, וכן הגבלות שונות, בעיקר בנוגע לגיוס תרומות. בהקשר זה, גוף פעיל בבחירות לא יכול לקבל תרומה מתאגיד; הוא לא יכול לקבל תרומה (מאדם ובני ביתו), בתקופה שבין בחירות לבחירות, בסכום העולה על כ-15 או כ-30 אלף ₪ (לפי היקף פעילותו והתרומות שהוא מקבל); ויש הגבלות מחמירות על גופים שמקבלים תרומות מחו"ל – גופים כאלה יכולים לקבל בסך הכול, בתקופה שבין בחירות לבחירות, תרומות בשווי של כ-610 אלף ₪, מתוכם רק שליש מתורמים מחו"ל. גופים ואנשים המפרים את הוראות החוק חשופים לסנקציות, לרבות פליליות. בנוסף, יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת רשאי לתת צווים כדי למנוע הפרה של הוראות החוק "בזמן אמת" – למשל צו המחייב אדם או גוף להירשם אצל מבקר המדינה כגוף פעיל בבחירות.

אין פסול עקרוני בחוק שיסדיר ואף יגביל את הפעילות של גופים חוץ-מפלגתיים בבחירות. אדרבה, אסדרה כזו יכולה להיות צעד ראוי, התורם למשטר הדמוקרטי. לראיה, גם מדינות דמוקרטיות אחרות אימצו כללים המסדירים את פעילותם של גופים כאלה – ובהן בריטניה, קנדה, ניו זילנד, אוסטרליה וארצות הברית. מטרתה העיקרית של אסדרה כזו היא כאמור לשמור על שוויון בין הרשימות המתמודדות בבחירות – למנוע מצב שבו יוזרמו למערכת הבחירות כספים אדירים על ידי גופים חוץ-מפלגתיים שאינם כפופים לפיקוח ולמגבלות המוטלות על מפלגות. מטרה ראויה נוספת היא כאמור הגברת השקיפות בכל הנוגע להתנהלות הכספית של גופים ואנשים המשקיעים כספים רבים בניסיון להשפיע על תוצאות הבחירות. עם זאת, חשוב שהחוק ישמור על איזון בין עקרונות אלה לבין עקרונות דמוקרטיים מרכזיים נוספים – שמירה על חופש הביטוי ועידוד ההשתתפות הפוליטית של אנשים וגופים המשתייכים לחברה האזרחית בתקופת הבחירות.

אלא שחוק v-15, כפי שאומץ בסופו של דבר, לא מממש את המטרות הראויות האלה. הבעיה העיקרית בחוק היא החובות המוגזמות שהוא מטיל על ארגוני חברה אזרחית ואנשים פרטיים המבקשים להיות פעילים בתקופת הבחירות. בפרט, המגבלות המוטלות על תרומות לגופים פעילים בבחירות עלולות לפגוע באופן מהותי בארגוני חברה אזרחית: ארגונים רבים כאלה יתקשו לפעול אם לא יוכלו לגייס כלל כספים מתאגידים (למשל מעמותות אחרות או מקרנות) ואם לא יוכלו לגייס מתורם בודד סכום של למעלה מ-15 אלף או 30 אלף ש"ח. ארגוני חברה אזרחית רבים מגייסים תרומות מחו"ל, והם יתקשו במיוחד לפעול. חשוב לציין שהחוק אינו עוסק רק ארגונים הפעילים בתקופת הבחירות בלבד, אלא גם מגביל ארגונים הפעילים בתקופת בחירות אך גם כל ימות השנה ובמגוון תחומים. התוצאה היא שחוק שמיועד להסדיר פעילות לצרכי בחירות עלול להגביל מאוד את האפשרות של ארגוני חברה אזרחית לפעול בתחומים אחרים לגמרי ומחוץ לתקופת הבחירות.

למגבלות כאלה הייתה יכולה להיות רק תוצאה אחת: ארגוני חברה אזרחית היו צפויים לעשות כמיטב יכולתם כדי שלא יצטרכו להירשם כגופים פעילים בבחירות. בהקשר זה יש לציין שבאף דמוקרטיה אחרת המסדירה את פעילותם של גופים חוץ-מפלגתיים בבחירות אין הגבלות על סכומי התרומות שגופים כאלה יכולים לקבל.

וזה אכן מה שהתרחש בפועל: באתר מבקר המדינה, שבו צריכים גופים פעילים בבחירות לפרסם את התרומות שקיבלו, לא מופיעים פרטיו ולו של גוף פעיל בבחירות אחד. כלומר – ככל הידוע, לא נרשמו אנשים וארגונים כלשהם אצל מבקר המדינה כגופים פעילים בבחירות.

בשני מקרים במהלך מערכת הבחירות האחרונה קבע יו"ר ועדת הבחירות המרכזית, השופט מלצר, בעקבות עתירה שהוגשה לו, כי ארגונים מבצעים פעילות בחירות ולכן צריכים להירשם אצל מבקר המדינה כגוף פעיל בבחירות: ארגון "דרכנו – יוצאים לפעולה", שהוא למעשה ממשיכו של ארגון v-15 (מב"כ 1/21, החלטה מיום 5.4.2019); ותנועה בשם "לכתחילה – ציונות דתית עם דרך ארץ", שפרסמה בעיתונים ועלוני שבת מודעות אנונימיות נגד רשימת "איחוד מפלגות הימין" (תב"כ 39/21, החלטה מיום 21.3.2019). לגבי שני הגופים ניתנו צווים, שלפיהם הם נדרשים לחדול מלקיים פעילות בחירות עד שיירשמו אצל מבקר המדינה כנדרש (במקרה של תנועת "לכתחילה", היה מדובר בצו ארעי, ויו"ר ועדת הבחירות נתן לה הזדמנות להצביע על כך שאין מקום לצו). אלא שנראה שגופים אלה לא נרשמו אצל מבקר המדינה – אלא פשוט הפסיקו את פעילות הבחירות שלהם, במטרה שלא להיות כפופים להגבלות החמורות המוטלות על גופים פעילים בבחירות. בנוסף, לגבי עמותת "זזים – קהילה פועלת", שפעלה להסעת בוחרים לקלפיות ביום הבחירות, קבע יו"ר ועדת הבחירות המרכזית כי לא הונחה בפניו תשתית ראייתית מספקת כדי שייתן צו המחייב אותה להירשם כגוף פעיל בבחירות, אך גם קבע כי חומרי העתירה יועברו למבקר המדינה, שיבדוק לפי אופי והיקף פעילותה אם אכן מדובר בגוף פעיל בבחירות (מב"כ 4/21, החלטה מיום 8.4.2019). בעתירה אחרת נטען שגוף ששמו "זזים ימינה" מבצע פעילות בחירות, אך בתשובה לעתירה הבהיר הליכוד כי הגוף פועל כחלק מהליכוד עצמו, ולכן פסק יו"ר ועדת הבחירות שהעתירה התייתרה, משום שלפי הגדרת החוק לא מדובר בגוף פעיל בבחירות אלא בסיעת הליכוד או בגוף הקשור לסיעת הליכוד (מב"כ 2/21, החלטה מיום 2.4.2019).

לפיכך יש לומר בפשטות – מנגנון הפיקוח והדיווח שנקבע בחוק v-15 נכשל כליל. אין ספק שהאסדרה שהחוק ביקש ליצור – קטגוריה חדשה של גופים פעילים בבחירות, שיפעלו בשקיפות ויהיו כפופים למגבלות בנוגע לגיוס תרומות – לא התקיימה בפועל.

עם זאת, אי-אפשר לומר שהחוק לא השפיע על פעילות ארגוני החברה האזרחית בבחירות. הייתה לו השפעה מזיקה, בדמות אפקט מצנן הרסני על חופש הביטוי של החברה האזרחית בשעה הקריטית של הבחירות: כל ארגון חברה אזרחית בישראל חשב פעמיים בטרם כל פרסום בתקופת בחירות, על מנת שלא יצטרך לדווח על עצמו כגוף פעיל בבחירות. בכך נפגע חופש הביטוי ונפגעה ההשתתפות של החברה האזרחית בבחירות.

עוד מתחילת תקופת הבחירות, ברור לגמרי שארגוני חברה אזרחית עיצבו את פעילותם מראש בהתאם לחוק וצמצמו אותה, כדי שפעילותם לא תוגדר כ"פעילות בחירות". זאת, במקום להירשם באתר מבקר המדינה ולהיות כפופים לכל המגבלות הכרוכות בכך. בהמשך, לאחר ששני גופים שנדרשו להירשם כגופים פעילים בבחירות העדיפו במקום זאת פשוט לחדול מפעילות הבחירות שלהם – התברר באופן מובהק עד כמה המגבלות הקבועות בחוק מוגזמות ומרתיעות, ולמעשה מכשילות את האסדרה. חיזוק לחשש ארגוני החברה האזרחית ניתן גם בגישת יו"ר ועדת הבחירות במהלך בחירות אפריל 2019. גישתו הייתה מרחיבה למדי באשר להגדרת גוף כפעיל בבחירות. הוא אמנם הבהיר שגם בעתירות למתן צווים לפי חוק זה, נטל ההוכחה למתן צו מניעה מוטל על העותר למתן הצו (מב"כ 4/21). אבל בפועל ידו הייתה קלה למדי בחתימה על צווים. כך, בעתירה נגד תנועת "לכתחילה – ציונות דתית עם דרך ארץ", הוא נתן צו מניעה ארעי נגדה האוסר עליה לקיים פעילות בחירות מבלי להירשם אצל מבקר המדינה, וזאת בלא שהבהיר בגוף החלטתו שהיקף פעילותה אכן עולה על הסכום המינימלי שנקבע כמחייב זאת. (הוא אפשר לתנועה להגיש לו עמדה על כך שאין מקום לצו מניעה). וכאמור לעיל, בפרשת "דרכנו" הוא פירש את החוק בצורה מרחיבה כך שגם פעילות להחלפת הממשלה הקיימת היא "פעילות בחירות" לצרכי החוק (כאמור, פעילות בחירות מוגדרת בחוק כפעילות בעד או נגד הצבעה עבור "רשימה מסוימת"), אף שספק אם פרשנות מרחיבה שכזו מתיישבת עם הצורך לפרש את החוק בצמצום לאור חיוניות חופש הביטוי הפוליטי בשעת בחירות.

ייתכן כמובן שבמהלך מערכת הבחירות פעלו אנשים וגופים שהיו צריכים להירשם אצל מבקר המדינה כגוף פעיל בבחירות, אך לא עשו זאת. אם מבקר המדינה יזהה אנשים וגופים כאלה בהמשך, אולי אף תיפתח חקירה פלילית נגדם. ככל שיתברר לאחר הבחירות שאכן היו גופים כאלה, הדבר ילמד שהחוק גם לא תרם להגברת השוויון בבחירות, ואולי אף פגע בו: זאת, כיוון שיתברר שהוא הגביל מאוד את פעילותם של חלק מהאנשים והגופים שביקשו להשפיע על תוצאות הבחירות, אך כיבדו את החוק ולא רצו שהאסדרה הנוקשה בו תפגע בפעילותם, ולכן נמנעו מפעילות בחירות – אך לא השפיע כלל על אחרים, שזלזלו בהוראות החוק. בהקשר זה יש להדגיש את העדר מנגנון האכיפה בזמן אמת של החוק, המעודד חוסר שוויון זה. במקום אכיפה אפקטיבית, החוק יצר מנגנון המאפשר למפלגות בלבד לעתור בזמן אמת ליו"ר ועדת הבחירות, ולא העניק למבקר המדינה כלי אכיפה אמיתיים – אפילו לא בדיעבד. ומעבר לכך, באופן עקרוני, מגבלות מחמירות מדי נוטות לגרום לחלק מהשחקנים הרלוונטיים לנסות לעקוף את החוק, וגם בשל כך הן לא רצויות.

כאמור, יש טיעונים מוצדקים לטובת הסדרת פעילותם של גופים חוץ-מפלגתיים בבחירות – היא יכולה לשרת ערכים דמוקרטיים חשובים כמו שוויון בבחירות ושקיפות, וכך גם נוהגות חלק מהדמוקרטיות המבוססות. ואולם, כפי שהוכח מעבר לכל ספק במערכת הבחירות, האסדרה שאומצה בישראל פגומה, ויש לתקנה.

הפתרון הוא, ראשית, ביטול המגבלות על גיוס התרומות של גופים כאלה, שאינן קיימות באף דמוקרטיה אחרת ופוגעות בחופש הביטוי הפוליטי בבחירות. אם יבוטלו המגבלות, אנשים וגופים לא יחששו להירשם אצל מבקר המדינה כגוף פעיל בבחירות – וכך תצא השקיפות נשכרת. כדי להגביר גם את השוויון בבחירות, יש לשקול להגביל את סכומי הכסף שגופים פעילים בבחירות רשאים להוציא לצרכי פעילות בחירות, כך שייאסר עליהם להוציא כספים מעל לסכום מרבי גבוה במיוחד. בניגוד להגבלת התרומות שגופים כאלה רשאים לקבל, הגבלה בדמות תקרת הוצאות גבוהה על סכומי הכסף שהם רשאים להוציא לצרכי בחירות מקובלת יותר במדינות דמוקרטיות, ויש לה גם היגיון ברור: היא מונעת שימוש של צד מסוים במשאבים כספיים אדירים שעלולים להטות את הכף בבחירות, וזאת מבלי לפגוע כלל בפעילותם של ארגוני חברה אזרחית בתחומים אחרים, שאינם קשורים לבחירות. טוב ייעשה המחוקק אם מיד לאחר הבחירות לכנסת ה-22 ייגש למלאכת תיקון חוק מימון מפלגות ברוח זו.