לקראת עריצות המחוקק: ביקורת על הצעת חוק מבקר הפרקליטות

בניסיון להימנע משיקולים פוליטיים מבקשת הצעת חוק חדשה למנות מבקר לפרקליטות שימונה על ידי הכנסת. מדובר בהצעה מסוכנת לשלטון החוק ולשוויון לפניו, שכן משמעותה עירוב שיקולים פוליטיים בניהול הליכים פליליים ופגיעה בעצמאותה המקצועית של הפרקליטות.

ב-1 באוגוסט הגיש חבר הכנסת מיכאל בן-ארי את הצעת חוק מבקר הפרקליטות.הצעת חוק מבקר הפרקליטות, התשע"א-2011, ה"ח פ' 3449. הצעה זו מצטרפת להצעת חוק נציב תלונות הציבור על פרקליטים, שהגישו בשלהי מאי שבעה חברי כנסת אחרים.ראו מרדכי קרמניצר וגיא לוריא, "לשפוך את התינוק עם מי האמבטיה - ביקורת על הצעת חוק נציב תלונות הציבור על פרקליטים", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה. לכאורה כמי שסבור שראוי לכונן מוסד ביקורת על הפרקליטות הייתי צריך לשמוח על הצעת החוק שיזם חבר הכנסת בן-ארי, ואולם לאמיתו של דבר מדובר בהצעת חוק מסוכנת שאם תתקבל תקעקע את היסודות שעליהם עומדים מוסדות היועץ המשפטי לממשלה והתביעה הפלילית בישראל. תביעה עצמאית תהפוך לתביעה פוליטית שהכנסת שולטת בה; שלטון החוק והשוויון לפניו יהפכו לעריצות המחוקק; משפט יהיה למשפט.

בדברי ההסבר להצעת החוק מברך בתחילה המציע על עצמאות הפרקליטות, אבל מסביר שהחוק דרוש משום שבשנים האחרונות יש סימנים ש"גורמים בתוך הפרקליטות שוקלים שיקולים זרים ולא מקצועיים ומערבים שיקולים פוליטיים ואידיאולוגיים בהחלטות האמורות להיות החלטות משפטיות גרידא". הפרקליטות, כך נטען, מפלה לרעה "מתנחלים ופעילי ימין", ועל כן מוצע למנות מבקר "שיפקח ויבקר את התנהלות הפרקליטים והחלטותיהם, וכן יטפל בתלונות הציבור על פרקליטים".

דברי ההסבר מצביעים על חוסר ההיגיון בהצעת החוק. המציע טוען שהפרקליטות מערבת "שיקולים פוליטיים ואידיאולוגיים" בניהול הליכים פליליים. ומה פתרון ההצעה להאשמה חמורה זו? עירוב גורמים פוליטיים - כל חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת - בניהול הליכים פליליים עד כדי דיון פרטני בהחלטות כאלה ואחרות של פרקליטים וזימון כל פרקליט כדי להגיב לביקורתו של המבקר. בכך תביא ההצעה לעירוב השיקולים הפוליטיים בניהול הליכים פליליים, שאותו היא מתיימרת למנוע. אפרט להלן.

החוק מסמיך את התביעה הפלילית לאכוף את דיני העונשין. כדי שדיני העונשין ייאכפו שוויונית, על פי הדין בלבד וללא שיקולים זרים, התובעים חייבים עצמאות בהפעלת שיקול הדעת ובאי-תלות. הרחקת הגורמים הפוליטיים מאכיפת דיני העונשין נועדה למנוע מהם כל השפעה על שיקול הדעת של התובעים באכיפת החוק, שחייבים לנהל את ההליכים הפליליים על פי שיקולים מקצועיים ומשפטיים בלבד. אמנם חיוני שהתביעה הפלילית, האמונה על האינטרס הציבורי במובן הרחב, תפעל באחריותיות ובאופן מבוקר, אולם אסור שהמוסד לביקורת על התביעה הפלילית שיכונן יפגע בעצמאותה. על כן המבקר חייב גם הוא בעצמאות ובאי-תלות בדרכי מינויו, בכהונתו וביחסים שבינו ובין מי שממנה אותו. גם דרכי הביקורת צריכות להימנע מפגיעה בעצמאות התביעה.

הצעת החוק, לעומת זאת, תכונן מוסד ביקורת שיהיה תלוי ברשות המחוקקת, ומציעה דרכי ביקורת שיערבו אותה בניהול הליכים פליליים ואחרים. על פי ההצעה, ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת תמנה את מבקר הפרקליטות מתוך מועמדים שתאתר ועדת איתור. ואולם מתוך שבעת חברי ועדת האיתור יכהנו לא פחות מארבעה חברי כנסת, או במילים אחרות יהיה בה רוב לגורמים הפוליטיים. דרכי המינוי כשהן לעצמן מבטיחות שהמבקר יהיה תלוי בכנסת בעבודתו. ההצעה מכרסמת עוד יותר בעצמאות המבקר שכן ועדת החוקה תוסמך להדיח אותו ברוב של תשעה מחבריה אם "הוא אינו מבצע את תפקידו כהלכה". כך יהיה מוראה של ועדת החוקה על המבקר, ושיקוליה ישפיעו על דרכי ביקורתו.

ההצעה תפגע בעצמאות הפרקליטות גם בדרכי הביקורת המוצעות. על פי ההצעה, ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת תדון בדוח המבקר בנוכחות שר המשפטים, היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה ופרקליטי המחוזות. מאחר שמוצע שהמבקר יהיה רשאי לבקר כל החלטה של פרקליט - בהליכים פליליים, אזרחיים ולפני בית המשפט הגבוה לצדק - תוכל הוועדה הלכה למעשה לדון בכל החלטה של פרקליט ואף לזמנו לבוא לפניה. המבקר, באישור הוועדה, יקבע "מתכונת לדיווח על תיקון הליקויים" כך שהוועדה תהיה מעורבת כמעט באופן שוטף בדרכי עבודתה של הפרקליטות. הוועדה תוכל גם לדון בכל החלטה של "מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה" וגם בהליכים אזרחיים של הפרקליטות, כלומר נוסף על הכול תיפגע גם עצמאותו הבלעדית רבת החשיבות של היועץ המשפטי לממשלה באשר לאופן ייצוג המדינה בבתי המשפט, שלה תפקיד מכריע בשמירה על שלטון החוק ועל יכולתו של היועץ המשפטי לממשלה לשמש "שומר סף".ראו למשל יצחק זמיר, "היועץ המשפטי לממשלה והמאבק על חוקיות השלטון" עיוני משפט יא 411, 418 (1986).

המעורבות המוצעת של הכנסת בעבודת הפרקליטות - בעקיפין באמצעות השפעתה על המבקר וישירות בדיוניה בדוחותיו - תפגע אנושות בעצמאות הפרקליטות והיועץ המשפטי לממשלה. פיקוחה של הכנסת על התביעה הפלילית ועל היועץ המשפטי לממשלה חייב להיות מוגבל לעניינים כגון מדיניות כללית ומִנהל, וגם בהם בלי לפגוע בעצמאות שיקול הדעת של הפרקליטות. דיון בהליך פלוני כזה או אחר, שהצעת החוק תאפשר, פסול לחלוטין. גם פיקוח מוגבל זה מן הראוי שייעשה בראש ובראשונה על ידי הממשלה ועל ידי שר המשפטים הנושאים באחריות לפני הכנסת.באשר לדרכי הפיקוח המוגבל של הממשלה ושל הכנסת על היועץ המשפטי לממשלה העומד בראשות רשויות התביעה הפלילית ראו: דין וחשבון של הוועדה בעניין סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה בראשות שמעון אגרנט 20 24 (1962); אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל 1012 (כרך ב, 2005). המעורבות הישירה של הכנסת בדרכי אכיפת דיני העונשין - כמו שמוצע בהצעה - תפגע במושכלות יסוד של הפרדת רשויות ובעקרונות הראויים לאיזונים ולבלמים ביניהן, וכך תביא לעריצות המחוקק. אשר על כן הן ההצעה באשר למעורבותה של הכנסת במינוי המבקר ובהדחתו, הן ההצעה באשר למעורבותה הישירה בפעילות הפרקליטות - מסוכנות לשלטון החוק ולשוויון לפניו, שעליהם ההצעה מתיימרת להגן.

גיא לוריא הוא עוזר מחקר בתוכנית עקרונות חוקתיים ויישומם במכון הישראלי לדמוקרטיה.