הכנסת ה-20 במספרים
'אחרי הבחירות' כבר כאן, הכנסת ה-20 סיימה את כהונתה וכעת מתעצבת הכנסת החדשה. קיימים מספר כלים בהם ניתן להעריך את עבודתם הפרלמנטרית של חברי הכנסת והסיעות שפעלו בכנסת היוצאת
Flash 90
מאז ראשית שנות ה-2000 אנו עדים לעלייה יוצאת דופן, בהשוואה לפרלמנטים אחרים בעולם, במספר הצעות החוק הפרטיות המונחות על שולחן הכנסת. מגמה זו התחזקה בכנסת ה-20. על שולחנה הונחו בסה"כ 6,644 הצעות חוק, מתוכן רק 593 הפכו לחוקים (9%). מבט מעמיק מגלה פערים עצומים בשיעור החקיקה של הצעות החוק לפי המקור שלהן: בעוד ש-57% מהצעות החוק הממשלתיות ו-67% מהצעות החוק של הועדות הפכו לחוקים, הרי שרק 4% מהצעות החוק הפרטיות הפכו לחוקים. משמעות הדבר היא שרוב הצעות החוק הפרטיות הן בגדר "הצהרות חוק", כלומר הצעות חוק שנועדו להצהיר הצהרה כלשהי כדי למשוך תשומת לב ציבורית ותקשורתית ולאו דווקא כדי לעלות לדיון – ובוודאי שלא כדי להתקבל. להנחת אלפי הצעות חוק פרטיות על שולחן הכנסת יש חסרונות רבים, שבאים לידי ביטוי הן בזירה הפרלמנטרית, הן מחוצה לה: זלזול בערכן של הצעות החוק הפרטיות; פגיעה באיכות החקיקה וביישומה, משום שתשומת הלב של חברי הכנסת מוקדשת במקרים רבים לכמות החקיקה ולאו דווקא לאיכותה; בזבוז משאבי כוח האדם המקצועי של הכנסת והממשלה; הצפת ועדות הכנסת בהצעות חוק פרטיות והגברת העומס עליהן; וחוסר יכולת של ועדת השרים לענייני חקיקה לדון עניינית בהצעות חוק רבות כל כך בגלל הזמן הקצר המוקצב לדיון וכיוצא בזאת.
הצעות חוק פרטיות שהוגשו ושהתקבלו בכנסת ה-20
מהשוואה בין כנסות שונות עולה שהכנסת ה-20 "מובילה" במספר הצעות החוק הפרטיות שהוגשו. לעומת זאת, במהלך השנים הלך וירד שיעור הצעות החוק הפרטיות המתקבלות, וב-7 הכנסות האחרונות הוא התייצב על כ-5% בממוצע בלבד.
הצעות חוק פרטיות שהוגשו ושהתקבלו, כנסת 9 עד כנסת 20
אין אח ורע בעולם הדמוקרטי למספר הצעות החוק הפרטיות המונחת על שולחן הכנסת, כפי שמראים הנתונים שנאספו מפרלמנטים שונים בעולם ונכונים לתקופה שבין 2000 ל-2016.
מספר הצעות החוק הפרטיות שהוגשו בפרלמנטרים שונים, 2016-2000
אחד ממנגנוני הפיקוח הוותיקים והפופולריים ביותר של הכנסת על הממשלה הוא השאילתה. זהו כלי אופוזיציוני מובהק, שכן הוא משמש את חברי הכנסת להעלות נושאים ושאלות בפני השרים. ישנם שלושה סוגי שאילתות: שאילתה רגילה, שהמענה לה צריך להינתן במליאה, בתוך 21 יום, ולחבר הכנסת מותר להגיש עד 30 שאילתות מסוג זה במושב (שנה פרלמנטרית); שאילתה ישירה, שהמענה לה צריך להינתן בכתב, בתוך 21 יום, ולחבר הכנסת מותר להגיש עד 80 שאילתות מסוג זה במושב; ושאילתה דחופה שהמענה לה צריך להינתן במליאה באותו שבוע שבו נשאלה (יו"ר הכנסת מאשר עד 4 שאילתות מסוג זה בשבוע). בכנסת ה-20 נשאלו 5,756 שאילתות, מתוכן נענו 4,712 (81%). מבין השאילתות שלא נענו – רובן ככולן נותרו בטיפול המשרדים (18%), ולמיעוטן נקבע תאריך למתן תשובה או שהשר סרב לענות (1%). יודגש, כי יעילותו של מנגנון פיקוח זה מוטלת בספק משום שמלכתחילה פרק הזמן הקבוע למתן תשובה לשאילתה ארוך מדי, במיוחד לאור קצב ההתרחשויות וזרימת המידע המהיר בעידן שבו אנו חיים. יתר על כן, לשאילתות אין השפעה מעשית על פעולות הנשאלים, פעמים רבות הן מכילות מידע לא מהימן (רבות מהן נשענות על מידע שנשאב מכתבות באמצעי התקשורת), ומספרן הרב עד מאוד איננו מאפשר התייחסות הולמת אליהן.
שאילתות שהוגשו ושנענו בכנסת ה-20
מעניין לציין שאף על פי שהשאילתה היא כלי אופוזיציוני מובהק, רוב גדול של חברי הכנסת מהאופוזיציה ניצל רק חלק קטן ממכסת השאילתות הרגילות (30 במושב) והשאילתות הישירות (80 במושב) העומדת לרשותואחת הסיבות לכך, אם כי לא היחידה, היא כהונה חלקית של הח"כ בכנסת ה-20.. יתר על כן, חברי כנסת בולטים מהאופוזיציה כגון ציפי לבני ויאיר לפיד לא הגישו, על-פי נתוני הכנסת, אף שאילתה לאורך כל הקדנציה. לעומתם חברי הכנסת הבאים – רובם חברי אופוזיציה – השתמשו במידה רבה יחסית בכלי זה (אם כי גם הם לא ניצלו את מלוא המכסה העומדת לרשותם).
"שיאני השאילתות" הרגילות – חברי הכנסת שהגישו את מספר השאילתות הרגילות הגדול ביותר בכנסת ה-20
"שיאני" השאילתות הישירות – חברי הכנסת שהגישו את מספר השאילתות הישירות הגדול ביותר בכנסת ה-20
ניתן לראות כי עד תחילת פעילותה של הכנסת ה-20 חלה ירידה בכמות השאילתות שהועלו במליאה (שאילתות רגילות). עם זאת, מ-2015 חלה עלייה הדרגתית בשימוש בכלי זה. יתכן שעלייה זו מעידה על אוריינטציה פיקוחית גבוהה יותר של חלק מהח"כים שפעלו בכנסת הנוכחית.
כמות שאילתות שנשאלו במליאה, 2017-2003
לפי תקנון הכנסת, ועדת הכנסת קובעת לכל מושב של הכנסת עשרה מועדים שבהם יישאלו ראש הממשלה או שר אחר שאלות בידי חברי הכנסת על עניינים שבתחום תפקידם וישיבו עליהן, והכול במסגרת זמן שלא תעלה על שעה. הוראת שעה זו נכנסה לתוקף החל מכנס הקיץ של המושב השני בכנסת ה-20 (מאי 2016) (כחלק מ"עסקת חבילה" שכללה את הגבלת מספר הצעות אי האמון שאפשר להגיש – ר' להלן). ואולם רק במושבים השני והשלישי של הכנסת התקיימה שעת שאלות עשר פעמים. במושב הרביעי התקיימה שעת שאלות 6 פעמים ואילו במושב החמישי (ועד פיזור הכנסת) לא התקיימה שעת שאלות כלל. כלומר – כלי מחודש זה לא נוצל במלואו על ידי חברי הכנסת.
סעיף 42 לחוק יסוד: הממשלה קובע כי הכנסת רשאית, לפי דרישה של לפחות ארבעים מחבריה, לקיים דיון בהשתתפות ראש הממשלה בנושא שהוחלט עליו. אפשר להגיש דרישה כזו לא יותר מאחת לחודש. תקנון הכנסת מחייב את ראש הממשלה לנכוח בכל מהלך הדיון. מדובר בכלי אופוזיציוני מובהק. במהלך הכנסת ה-20 התקיימו במליאתה רק 7 דיונים מסוג זה, מתוך עשרות דיונים שחברי האופוזיציה יכלו ליזום. גם כאן המשמעות היא שהאופוזיציה ניצלה כלי זה באופן חלקי ביותר.
סעיף 28 לחוק יסוד הממשלה קובע כי הכנסת רשאית להביע אי-אמון בממשלה. הבעת האי-אמון תיעשה בהחלטה של הכנסת ברוב חבריה (61 ומעלה) ובמסגרת אי-אמון קונסטרוקטיבי מלא – הצבעת האי-אמון היא גם הצבעת אמון בממשלה חלופית, שהודיעה על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים. בכנסת ה-20 תוקן תקנון הכנסת בהוראת שעה כך שהחל מחודש מאי 2016 (במקביל לאימוץ שעת השאלות לראש הממשלה ולשרים) הוגבל מספר הצעות האי-אמון שהאופוזיציה יכולה להגיש, ובתמורה נקבע הנוהג של שעת שאלות לשרים ולראש הממשלה. בכנסת ה-20 הגישו סיעות האופוזיציה 218 הצעות אי אמון בממשלה שכמובן לא התקבלו. השוואות לכנסות קודמות מלמדות שהגבלת מספר הצעות האי-אמון שאפשר להגיש אכן הקטינה את מספרן.
מספר הצעות אי האמון שהוגשו במליאה, 2018-2003
חברי כנסת, שרים וסגני שרים שאינם חברי כנסת, וממלאי תפקידים נוספים כמפורט בתקנון הכנסת רשאים לשאת דברים במליאת הכנסת בנושאים שונים. בכנסת ה-20 השתמשה סיעת מרצ בכלי זה יותר משאר סיעות הבית – ממוצע הנאומים במליאה לח"כ במרצ היה הגבוה ביותר, ועמד על כמעט פי חמישה מממוצע הנאומים לח"כ בליכוד ובבית היהודי – הנמצאות בתחתית הדירוג. ככלל, רוב חברי סיעות הקואליציה נשאו הרבה פחות נאומים (בממוצע לח"כ) מאשר סיעות האופוזיציה. הדומיננטיות של האופוזיציה בהיבט זה בולטת גם כאשר בוחנים את שיאני הנואמים במהלך הכנסת ה-20: רק חבר קואליציה אחד נכנס לעשירייה הראשונה ברשימה זו (אורן חזן מהליכוד). שיאן הנואמים במליאה הוא דב חנין מהרשימה המשותפת, שנאם במליאה כמעט פי שניים יותר מהח"כ במקום השני, נחמן שי מהמחנה הציוני.
ממוצע נאומים לחבר כנסת לפי סיעה בכנסת ה-20כמות הנאומים של חברת הכנסת אורלי לוי אבקסיס נספרה בנפרד ממפלגת ישראל ביתנו שבה היא הייתה חברה עד לפרישתה ממנה.
"שיאני" הנאומים – חברי הכנסת שנאמו הכי הרבה במליאה בכנסת ה-20הנתונים אינם כוללים נאומים בני דקה, שאילתות והצעות לסדר היום
ישיבות הכנסת בימים שני ושלישי (שאינן נפתחות בדיון על הצעה להביע אי אמון בממשלה), נפתחות בנאומים של חברי כנסת בנושאים לפי בחירתם במסגרת זמן שלא תעלה על דקה אחת. מדובר בכלי אישי, שלא מוטלות עליו מכסות, ובלבד שחברי הכנסת לא יחרגו מדקה אחת או ינאמו יותר מנאום אחד מסוג זה באותה ישיבה של המליאה. על אף שכלי זה אינו פיקוחי בהכרח, והשימוש בו פתוח גם לחברי כנסת המכהנים כשרים או סגני שרים, חברי מפלגות האופוזיציה עשו בו שימוש רב יותר במהלך הכנסת ה-20. ממוצע הנאומים בני דקה לח"כ ברשימה המשותפת היה גבוה באופן בולט בהשוואה לשאר המפלגות – כמעט פי שלושה מהסיעה הנמצאת במקום השני בדירוג זה (המחנה הציוני). חברי סיעות הקואליציה מיעטו, כאמור, לנצל כלי פרלמנטרי זה ביחס לחבריהם בסיעות האופוזיציה.
ממוצע נאומים בני דקה לח"כ לפי סיעה בכנסת ה-20
מתוך עשרת הח"כים המובילים בשימוש בכלי זה, חמישה הם חברי הרשימה המשותפת (המפלגה המובילה בשימוש בכלי זה בהשוואה לשאר המפלגות) ורק אחת היא חברת קואליציה (ענת ברקו).
כמות שאילתות שהועלו במליאה, 2003-2017
"שיאני" הנואמים נאומים בני דקה במליאה בכנסת ה-20
מהתרשים הבא עולה כי השימוש בכלי זה התרחב מאוד בכנסת הנוכחית בהשוואה לכנסות קודמות. באופן כללי, מאז 2003 ניכרת עלייה הדרגתית בשימוש בכלי זה.
נאומים בני דקה במליאה, 2018-2003
חבר כנסת שאינו שר או סגן שר רשאי להציע לכנסת לכלול נושא בסדר יומה. אף שהצעות לסדר היום מוגשות על ידי חברי הכנסת באופן אישי, ישנה מכסה סיעתית המוטלת על כמות ההצעות הרגילות המוגשות לסדר היום (המכסה אינה קבועה, אלא נקבעת על ידי ועדת הכנסת בכל מושב). בנוסף, חבר כנסת רשאי לבקש מנשיאות הכנסת לאשר שהצעה לסדר היום שהגיש תידון כהצעה דחופה לסדר היום (אפשר לאשר רק הצעה דחופה אחת בשבוע של אותו ח"כ). בניגוד להצעות רגילות לסדר היום, הצעות דחופות לסדר היום מוחרגות מהמכסות הסיעתיות, ומוגבלות למכסה שקובעת נשיאות הכנסת עצמה.
דב חנין מהרשימה המשותפת מוביל בשימוש בכלי זה (כאמור, הוא גם שיאן הנואמים במליאה). מעניין לציין כי אף שמדובר בכלי שנועד, בין השאר, לסייע לכנסת לפקח על הממשלה, הרי ששלושה חברי קואליציה נכנסו לרשימת שיאני השימוש בו – אורי מקלב מיהדות התורה ויעקב מרגי ומיכאל מלכיאלי מש"ס.
"שיאני" מגישי ההצעות לסדר היום – חברי הכנסת שהגישו הכי הרבה הצעות לסדר היום בכנסת ה-20*
ועדת האתיקה פועלת מכוח סעיף 13ד לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951. הוועדה מורכבת מארבעה חברי הכנסת שממנה יו"ר הכנסת בהתחשב, בין השאר, בהרכב הסיעתי של הכנסת – שניים מסיעות הקואליציה ושניים מסיעות האופוזיציה. יו"ר הכנסת קובע גם את זהות יו"ר הוועדה מבין חבריה. הוועדה עוסקת באופן שוטף הן בהנחיה אתית של חברי כנסת ובמתן חוות דעת ותשובות לשאלות של חברי הכנסת בענייני אתיקה, והן בשיפוט של חברי הכנסת בשל הפרת כללי האתיקה ובשל הפרה של הוראות מסוימות בחוק שמהותן אתית, ובכלל זה עיסוק נוסף שלא כדין, היעדרות מעבר למכסה שנקבעה בחוק, ואי הגשת הצהרת הון. הוועדה גם מאשרת נסיעות של חברי כנסת לחו"ל שאינן במימון הכנסת או במימון עצמי, כגון נסיעות לצורך מתן הרצאות והשתתפות בכנסים. במסגרת אחריותה רשאית ועדת האתיקה להטיל על חבר הכנסת סנקציות שונות, כגון: הערה, אזהרה, נזיפה ונזיפה חמורה. כמו כן, רשאית ועדת האתיקה לקבוע סנקציות הנוגעות לפעילותו הפרלמנטרית של חבר הכנסת, כגון: הרחקה מישיבות הכנסת ואיסור הגשת הצעות חוק והצעות לסדר היום בשל היעדרויות ממושכות מישיבות הכנסת ללא הצדקה סבירה או עיסוק חבר הכנסת בעיסוק נוסף שלא כדין רשאית הועדה לשלול מחבר הכנסת שכר ותשלומים. ועדה איננה יכולה לשלול מחבר כנסת את זכות הצבעה שלו.
ועדת האתיקה שפעלה במהלך הכנסת ה-20 מצאה לנכון להטיל עונשים על 29 חברי כנסת. על חלק מחברי הכנסת הוטל יותר מעונש אחד, ובסך הכול הוטלו 48 עונשים – מתוכם 12 הרחקות מהמליאה לתקופה של בין שבוע לחצי שנה ו-9 שלילות שכר לתקופה של בין יום אחד לשבוע ימים. שאר הסנקציות שהטילה הועדה במהלך תקופה זו היו: נזיפות, אזהרות ונזיפות חמורות. 6 מתוך העונשים האלה הוטלו על חברי כנסת המכהנים כשרים – שניים מתוכם הוטלו עקב אי הגעה למכסת הנוכחות המינימלית במליאה שאליה מחויבים חברי הממשלה.
לדעתנו, הרחקה מפעילות הכנסת היא הענישה החמורה ביותר, שכן היא פוגעת במהות עבודתם של חברי הכנסת – יכולתם לייצג את הציבור. במהלך הכנסת ה-20 הורחקו שבעה חברי כנסת מעבודתם הפרלמנטרית. שלושת חברי הכנסת שהורחקו לתקופות הארוכות ביותר הם אורן חזן מהליכוד (הרחקה ל-37 שבועות במצטבר), באסל גטאס מהרשימה המשותפת (26 שבועות) וג'מאל זחאלקה מהרשימה המשותפת (13 שבועות). חברי כנסת אחרים הורחקו לתקופה של שבוע אחד היו איימן עודה וחנין זועבי מהרשימה המשותפת וסתיו שפיר ומיכל בירן מהמחנה הציוני.