פנקס הבוחרים - סכנה לשוויון בבחירות?
חוק יסוד: הכנסת אמנם קובע באופן עקרוני שכל אזרח ישראלי בוגר יכול לבחור ולהיבחר, אך בפועל נראה כי קיימים פערים בין החוק לבין המציאות, המונעים מהזכות הדמוקרטית הבסיסית הזו להיות שוויונית ונגישה כפי שמציע החוק.
Flash 90
חוק יסוד: הכנסת קובע חגיגית באחת ההוראות החשובות ביותר בספר החוקים הישראלי, כי "הכנסת תיבחר בבחירות כלליות, ארציות, ישירות, שוות, חשאיות, ויחסיות, לפי חוק הבחירות לכנסת".סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת. מיד בהוראות לאחר מכן, קובע חוק היסוד כי "כל אזרח ישראלי בן שמונה עשרה שנה ומעלה זכאי לבחור לכנסת", וכי "כל אזרח ישראלי שביום הגשת רשימת המועמדים הכוללת את שמו הוא בן עשרים ואחת שנה ומעלה, זכאי להיבחר לכנסת".סעיפים 5 ו-6(א) לחוק-יסוד: הכנסת. ההוראות החוקתיות הללו עומדות בבסיס הדמוקרטיה בישראל. לפיהן, כל אזרח ישראלי בוגר הוא בעל זכות שווה לבחור ולהיבחר. האם החקיקה המסדירה את הבחירות בישראל אכן מאפשרת לכל אזרח לבחור ולהיבחר באופן שווה? האם נשמר שוויון ההזדמנויות בין רשימות המועמדים?
לשאלות כגון אלה הקדשנו במכון הישראלי לדמוקרטיה סדנה בת ששה מפגשים בהשתתפות חוקרים באקדמיה כמו גם אנשי מקצוע ממגוון גופי מדינה וחברה אזרחית. מתוך שלל הסוגיות שבהן עולה חשש מפגיעה בשוויון בבחירות, ושאותן נציג בהזדמנות אחרת, עלה נושא אחד שדווקא כמעט שאין עוסקים בו ושלו פוטנציאל אדיר לפגיעה בזכות השווה לבחור: ניהול פנקס הבוחרים. שר המשפטים לשעבר, דן מרידור, הציף סוגיה זו באחד ממפגשי הסדנה, ובעקבותיו עו"ד יפית גבאי ערכה מחקר בנושא במכון הישראלי לדמוקרטיה.
במה מדובר? אמנם חוק היסוד מקנה את הזכות לבחור לכל אזרח ישראלי בוגר, אולם בפועל "הזכות להצביע בבחירות לכנסת נתונה רק למי שרשום בפנקס הבוחרים", כפי שקובע חוק הבחירות לכנסת.סעיף 1 לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], תשכ"ט-1969 (להלן: חוק הבחירות לכנסת). ומהו אותו "פנקס בוחרים"? לפי חוק הבחירות לכנסת, פנקס הבוחרים כולל "כל אדם שביום שליפת הפנקס היה אזרח ישראלי והיה רשום, הוא ומענו, במרשם האוכלוסין כתושב ויום הולדתו ה-18 חל לא יאוחר מיום הבחירות".סעיף 26(א) לחוק הבחירות לכנסת.
במלים אחרות, בעוד שלפי חוק היסוד לכל אזרח בוגר זכות יסוד לבחור, חוק הבחירות לכנסת קובע כי הזכות הזו נתונה רק לאזרחים בוגרים שבתקופת הבחירות רשומים במרשם האוכלוסין כתושבי ישראל.
הפער הזה בין הזכות החוקתית לבחור לבין האפשרות החוקית למימושה מעורר מספר שאלות מעניינות, שאותן אנו רוצים לעורר במסגרת רשימה קצרה זו.
- מיהם האזרחים-תושבים הזכאים לפי חוק לבחור?
- האם ראוי מבחינה עקרונית שהזכות לבחור תינתן אך ורק לאזרחים תושבי ישראל ולא לכל אזרח ישראלי, כפי שנקבע בחוק היסוד?
- האם ראוי שהיקף הזכות לבחור נקבע באופן רחב בחוק היסוד בעוד שחוק רגיל הגביל את הזכות הזו באופן משמעותי?
- האם דרך ניהולו של פנקס הבוחרים (או למעשה ניהולו של מרשם האוכלוסין שעל בסיסו נגזר פנקס הבוחרים), אשר קובע למעשה את אפשרות מימושה של הזכות היסודית לבחור, מוסדרת היטב בחוק ונעשית בפועל באופן תקין ושקוף?
כאמור, השאלות הללו נוגעות לפער בין הזכות החוקתית לבחור כפי שהיא כוננה בחוק היסוד לבין ההסדרה החוקית של פנקס הבוחרים. לשאלות אחרות הנוגעות למימוש בפועל של הזכות לבחור, נא ראו את מאמרן של דנה בלאנדר ואביטל פרידמן, "זכות לבחור לכל".
שאלת יסוד שאינה נוגעת ישירות לניהול הפנקס/המרשם אך יש לה חשיבות מהמעלה הראשונה נוגעת לדרישת התושבוּת. בהקשר זה יש לשים לב שאין הגדרה ברורה לתושבוּת בחוק הבחירות לכנסת, המפנה רק לדרישת הרישום במרשם האוכלוסין.חוק מרשם האוכלוסין, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק מרשם האוכלוסין). על פניו, כל מי שרשום במרשם האוכלוסין, יוכל להצביע בבחירות לכנסת מכוח החוק, גם אם מבחינת דינים מסוימים הוא כבר אינו בגדר תושב ישראל. לדוגמה, האם זכאי להצביע בבחירות גם מי שלומד מזה חמש שנים בארץ אחרת אך נותר רשום במרשם האוכלוסין? האם תשובתנו תשתנה אם יתברר שהוא גם עובד בארץ בה הוא שוהה ומשלם בה מיסים? ומה לגבי מי שמתגורר בחו"ל כבר 20 שנים אך מחזיק עדיין בנכס בישראל ועל כן יש לו מען עדכני והוא מופיע במרשם? אם כוונת החוק הייתה להגביל את הזכות לבחור רק לתושבים, מהי הגדרת התושבוּת שעל פיה תיבחן זכאותם לבחור? חוק מרשם האוכלוסין קובע באופן מעורפל למדי כי תושב הוא "מי שנמצא בישראל". למשך כמה זמן על האזרח לשהות בישראל לצורך הגדרה זו? האם רק בתקופת הבחירות, או שמא גם קודם לכן?סעיף 1 לחוק מרשם האוכלוסין. כל השאלות הללו זוכות לתשובות עמומות ולא ברורות בחוק הבחירות לכנסת, בשעה שעוסקים אנו בזכות לבחור, זכות יסודית מהמעלה הראשונה.
השאלה שמא ראוי שאך ורק לאזרחים השוהים בישראל (או כאלה הנמצאים בחו"ל זמנית וברור כי מרכז החיים שלהם בישראל) תינתן הזכות לבחור, בניגוד לכלל אזרחי ישראל, גם אלה החיים מחוצה לה מזה תקופה ממושכת, היא שאלה נכבדה שלא נתיימר לדון כאן ברשימה קצרה זו. נסתפק כאן רק בלהצביע על העובדה שישראל הכריעה בחוק היסוד על פניו באופן אחד – קרי שכל אזרחי ישראל הבוגרים יהיו זכאים לבחור – ואילו בחוק הבחירות הכריעה אחרת.
קיים אם כן פער בין הזכות החוקתית לבחור (הניתנת באופן גורף לכל אזרח בן 18 ומעלה) לבין האפשרות החוקית למימושה (הניתנת רק לאזרחים הרשומים במרשם האוכלוסין). חוק-יסוד: הכנסת, אשר קובע שהזכות החוקתית לבחור ניתנת לכל אזרח, מצוי במדרג נורמטיבי גבוה יותר מאשר חוק הבחירות לכנסת, אשר נותן את הזכות לבחור רק לאזרחים הרשומים במרשם האוכלוסין. האם מבחינת המבנה החוקתי של ישראל, שבה הזכות לבחור היא בעלת מעמד כה נכבד, ראוי שחוק רגיל יגביל באופן כה משמעותי את הזכות הזו? אם מתקבלת הכרעה חוקתית להגביל את הזכות לבחור לאזרחים הנמצאים בישראל בתקופת הבחירות (או, במלים אחרות, לאזרחים הרשומים כתושבים במרשם האוכלוסין),כמצוטט לעיל, פנקס הבוחרים כולל "כל אדם שביום שליפת הפנקס היה אזרח ישראלי והיה רשום, הוא ומענו, במרשם האוכלוסין כתושב". וכמצוטט לעיל, "תושב" מוגדר לפי חוק מרשם אוכלוסין כ"מי שנמצא בישראל". במקום להעניק אותה לכל אזרח, מן הראוי שהכרעה זו תבוא לידי ביטוי במסמך החוקתי המכונן את הזכות לבחור לכנסת. במלים אחרות, בהחלט יתכן שיש מקום להתייחס בחוק היסוד לסוגיית הרישום בפנקס הבוחרים.
האם ניהולו בפועל של פנקס הבוחרים נעשה באופן תקין? זו למעשה השאלה הכי קריטית, ובעלת הפוטנציאל הגדול ביותר לפגיעה בזכות השווה לבחור. אם חוקית ומעשית הרישום בפנקס הבוחרים הוא תנאי הכרחי למימושה של הזכות לבחור, ההסדרים החוקיים המסדירים את ניהולו – וניהולו התקין בפועל – הופכים לבעלי חשיבות חוקתית עליונה. כאשר המדינה מנהלת את פנקס הבוחרים, עליה לעשות כן תוך הקפדה על הזכות השווה לבחור. האם כך נעשה בישראל?
מעשית פנקס הבוחרים אינו מנוהל כלל אלא מסתמך על ניהולו התקין של מרשם האוכלוסין, אשר ממנו הוא נשלף. גם במדינות אחרות (כגון אוסטרליה, שוודיה וגרמניה) שבהן פנקס הבוחרים מבוסס על רישום אוטומטי בידי המדינה, נהוג לעשות שימוש במאגרי רישום אזרחיים המתוחזקים באופן שוטף על ידי רשויות המס, הרשויות מקומיות, המשטרה, וכמו שנעשה בישראל – על ידי מרשם האוכלוסין. אולם בישראל עדכון מרשם האוכלוסין הוא לא פעם באחריות התושבים. כך, לדוגמה, תושב "היוצא את הארץ כדי להשתקע בחוץ-לארץ" נדרש להודיע על כך מיוזמתו למרשם האוכלוסין.סעיף 14 לחוק מרשם האוכלוסין. חובה דומה מוטלת על בני משפחתו של תושב שנפטר מחוץ לישראל.סעיף 12 לחוק מרשם האוכלוסין. אם הם אינם עושים זאת, מרשם האוכלוסין יוותר לא מעודכן, וכך גם פנקס הבוחרים שנגזר ממנו. כך, יתכן שמי שנפטרו או יצאו מהארץ לצמיתות עדיין נכללים בפנקס הבוחרים.
משיקולים אלה החוק מקנה שיקול דעת לפקיד הרישום במשרד הפנים לתקן או לעדכן את המרשם מיוזמתו,סעיף 19ה לחוק מרשם האוכלוסין. ולשר הפנים ניתן שיקול דעת לתקן רישום בפנקס הבוחרים הנוגע למי שמבקש זאת או לפי בקשת חבר ועדת הבחירות.סעיפים 33 ו-40 לחוק הבחירות לכנסת. אולם דווקא שיקול הדעת הזה עלול להיות אבן הנגף הגדולה ביותר להגשמה השווה של הזכות לבחור. האם מרשם האוכלוסין אכן מנוהל באופן רציף ויזום באופן שמאפשר את עדכונו השוטף של פנקס הבוחרים?
אף כי קשה לענות על שאלה זו, ראוי לשים לב לשתי הנקודות הבאות. ראשית, יתכן מאוד שכלולים במרשם האוכלוסין ובפנקס הבוחרים אזרחים שאינם אמורים להיות בהם, לדוגמה בשל פטירה בחו"ל או בשל עזיבת הארץ לצמיתות. כך, לדוגמה, לפי דו"ח מבקר המדינה על בחירות 2015, 6,730 בוחרים שעל פי נתוני ביקורת הגבולות שהו מחוץ לישראל ביום הבחירות, סומנו כמי שהצביעו בבחירות. זאת, על אף שלפי מבקר המדינה הסגל המינהלי של ועדת הבחירות היה מודע לסכנה זו והחליט לסמן מראש על גבי רשימת הבוחרים כל בוחר ששהה מחוץ לישראל בשש השנים שקדמו לכך ולא הגיע לארץ, כדי שמזכירי הקלפיות ידעו להקפיד על זיהוי בוחרים אלה.מבקר המדינה, דוח שנתי 66ג 1870 (2016).
שנית, אין אנו יודעים אם מרשם האוכלוסין מנוהל כל העת תוך כיבוד עקרון השוויון. האם שיקולים רלוונטיים בלבד תמיד כיוונו את ידיהם של פקידי הרישום? האם פקידי רישום בהווה או בעבר עדכנו את מרשם האוכלוסין גם על בסיס שיקולים זרים? אין לנו סיבה לחשוד בהם. אולם אין מנוס מלשאול בהקשר זה אם ראוי שניהול מרשם האוכלוסין, אשר מבסס בישראל את הזכות לבחור, ייעשה באמצעות סמכויות שבשיקול דעת? במלים אחרות, בנוסף לעיגונו של החוקתי של פנקס הבוחרים, שאליו התייחסנו בסעיף הקודם, יש מקום לעיין גם בתוכן ההסדר החוקי הקיים. האם די בהסדרה החוקית הקיימת, או שמא לאור חשיבותו להגשמת הזכות לבחור אין מקום להסדרה יסודית יותר?