מינוי שופטים: עבר, הווה, עתיד

לוועדה לבחירת שופטים יש מעמד מיוחד ורב-משמעות בשיטת המשפט בישראל. אם מבקשים לשנות את השיטה, יש לעשות זאת בזהירות רבה ועל דרך הצמצום, וזאת רק אם הנחיצות בשינוי ברורה ונדרשת.

Flash 90

במהלך הקדנציה שלה כשרת המשפטים וכיו"ר הוועדה לבחירת שופטים, ניסתה איילת שקד להביא לבחירתם של שופטים בעלי תפיסה שיפוטית שמרנית שיהיו, כך היא קיוותה, פחות אקטיביסטים, ונוחים יותר לממשלה. מגמה זו של השרה שקד מצטרפת ליוזמות של נבחרי ציבור ושל אחרים, שמבקשות מזה שנים לשנות את הרכב הוועדה לבחירת שופטים, וזאת כדי להגביר את כוחה של הממשלה ושל הקואליציה בהליך מינוי השופטים. לשיא הגיעו היוזמות האלה ימים ספורים לאחר פרסום החשדות בעניין ראש לשכת עורכי הדין המתפטר אפי נוה. היו אף כאלה שקראו לביטול הוועדה לבחירת שופטים ולשנות את השיטה כך שהשופטים ייבחרו ישירות על ידי הממשלה והכנסת.

על רקע הקריאות האלה, כדאי לחזור ולעיין באופן שבו אומצה שיטת בחירת השופטים שלנו בשנת 1953. במיוחד מרתק להשוות זאת להתנהלות ולאמירות בלתי ממלכתית של נבחרי ציבור בקשר לשופטים ולהליכי בחירתם. לשיא שלילי של העדר ממלכתיות הגיעה הקואליציה בכנסת האחרונה, כאשר הביאה לכך שאת נציג האופוזיציה בוועדה לבחירת שופטים מילא ח"כ רוברט אילטוב ("ישראל ביתנו"), שכיהן רוב כהונת הכנסת כחבר בקואליציה. זוהי התנהלות בלתי ממלכתית שלצערי הולכת ונעשית מובנת מאליה בתרבות הפוליטית בישראל.

הוועדה לבחירת שופטים משלבת שני שרים (האחד הוא שר המשפטים שהוא גם יו"ר הוועדה), שני חברי כנסת (לפי נוהג, אחד מהם מקרב האופוזיציה), שלושה שופטים מבית המשפט העליון (אחד מהם נשיא בית המשפט העליון) ושני נציגי לשכת עורכי הדין. כדי להבין מדוע הוקמה הוועדה לבחירת שופטים בשנת 1953, באותה המתכונת שאנו מכירים היום, יש להכיר את השיטה שנהגה קודם לכן. מאז קום המדינה, שופטי בית המשפט העליון מונו על פי הצעת שר המשפטים על ידי הממשלה באשור הכנסת. יתר שופטי בתי המשפט מונו על ידי הממשלה על פי הצעת שר המשפטים, ללא צורך באישור הכנסת. הליך מינוי השופטים לבית המשפט העליון לא רק נשלט מבחינה חוקית בידי הממשלה והכנסת, אלא גם היו בו סממנים מפלגתיים ברורים. המלומדת פנינה להב קראה לכך "מודעות לשיקולים קואליציוניים בבחירת מועמדים". הנשיא השני של בית המשפט העליון, יצחק אולשן, ציין בזכרונותיו שהשיטה של מינוי שופטי בית המשפט העליון עם אישור הכנסת הייתה "לקויה מאוד, כי מאחורי הפרגוד היה מקום למקח וממכר בין הסיעות השונות". גם ביחס לשופטי הערכאות האחרות, גרס אולשן, היו ליקויים "לרגל השתדלויות והבטחות מצד פקידים בכירים במשרד המשפטים".

בשנים 1953-1950 הוביל שר המשפטים פנחס רוזן לשינוי שיטת מינוי השופטים. לאחר שנוסחה במשרד המשפטים במהלך שנת 1950, הוגשה הצעת החוק לכנסת בפברואר 1951 ובדברי ההסבר נכתב בה כי "בוועדה יהיו מיוצגים הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת, הרשות השופטת, מוסדות מדע המשפט ומקצוע הפרקליטות". כפי שהסביר השר רוזן בדיון בכנסת, בעוד שהמינויים בישראל ובכל העולם היו בידי הרשות המבצעת, הוא שאף להבטיח את אי-תלות השופטים:

"אנו הלכנו בדרך שהיתה חדישה לגמרי – אלמלא הלכו בה בשנים האחרונות גם שתי ארצות אחרות: צרפת ואיטליה. גם שם קיים מוסד דומה לוועדת המינויים, כפי שאנו מציעים אותה...ההרכב הוא קצת שונה, אבל גם שם מגוון מאוד...אם הצעתנו לא תבטיח אי-תלות, אינני יודע מה יבטיח אותה. על כל פנים, השיטה האובייקטיבית ביותר של מינויים, היא השיטה המגבילה את השפעת הרשות המבצעת, וזאת אנו מציעים עכשיו...".

שר המשפטים רוזן החליט, אם כן, ללכת בדרכים שפרצו לפניו צרפת ואיטליה. כך הוא גם הסביר זאת לוועדת השרים לענייני חקיקה, ערב אישור החוק בשנת 1953: "ברוב הארצות מתמנים השופטים על ידי הממשלה. סטיה מנוהג זה בדומה להצעה שלפנינו, קיימת בצרפת".

אימוץ שיטת מינוי השופטים היה מהלך חוקתי. ראשית, מבחינת תוכן ההסדר, היה ברור לכולם שמדובר בסדרי היסוד של היחסים בין רשויות השלטון. כך, לדוגמה, סברה ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. לפי הצעת חבר הכנסת יעקב שמשון שפירא (מפא"י), החוק נדון בתחילה בוועדת החוקה במסגרת ועדת המשנה לחוקי היסוד. גם במהלך הדיונים היה ברור לכל העוסקים בדבר שמבחינת תוכנו של החוק: "אנחנו מדברים על אחד החוקים היסודיים". שנית, היה מדובר בתהליך ארוך, שנפרס על פני שתי כנסות, החל מפרסום הצעת החוק הראשונה (מבין שתיים) בפברואר 1951 ועד לאישור החוק באוגוסט 1953. שלישית, הממשלה עמלה להשיג הסכמה רחבה על שיטת המינוי.

ההסדר שהתקבל בסופו של דבר היה פשרה, אשר גובשה בדיוני הנהלת הקואליציה, הוצגה בוועדת החוקה, חוק ומשפט על ידי חבר הכנסת שפירא, ושהתקבלה על ידי מפלגות האופוזיציה והממשלה ככזו – קרי, פשרה. הפשרה שאותה הוביל חה"כ שפירא, הייתה ויתור של האופוזיציה ושל גורמים בקואליציה על שאיפתם להגדיל עוד יותר את משקל גורמי המקצוע בוועדה על חשבון משקל הגורמים הפוליטיים, תוך ויתור של הממשלה על רכיבים בהליך מינוי השופטים שנועדו להבטיח לשר המשפטים שליטה רבה יותר על תהליך המינוי (כגון בשאלה מי רשאי להציע מועמדים).

המניע לקידום דגם זה של בחירת שופטים היה כדי להבטיח את אי-תלות השופטים בממשלה, הן בפועל והן מבחינת נראות ציבורית. הייתה הסכמה רחבה על הצורך בהבטחת אי-תלות השופטים באמצעות שיטה זו. דגם זה תואר כדרך הנכונה והראויה לניתוק אינטרסים מפלגתיים שהיו מעורבים עד אותה עת בתהליך המינוי. לשם כך, הבהיר השר רוזן בדיון שנערך בכנסת, הוא שאף שהוועדה לבחירת שופטים תהיה "בלתי תלויה" ולא תפעל "תחת השפעה של 'פרז'ר-גרופ וכדומה". בדיונים פנימיים בוועדת השרים לענייני חקיקה הובהר שהלחץ לכך הגיע מהכנסת שדרשה ש"מעמד השופטים יהיה בלתי תלוי בהחלט".

חשוב לחזור ולהדגיש: הדגם הבסיסי שהציע משרד המשפטים התקבל כמעט על ידי כל הגורמים. העיקרון שוועדת המינויים תשלב גורמים מרשויות שונות וממקצוע עריכת הדין והיא אשר תבחר את השופטים (בכפוף לאישור פורמאלי של נשיא המדינה) – היה מוסכם הן על כמעט כל המפלגות הן על השופטים (למרות שהיו מחלוקות רבות על פרטי ההסדר). היה מוסכם שהסדר זה יאזן בצורה טובה בין הבטחת אי-תלות השופטים – הן למעשה והן מבחינת הנראות הציבורית – לבין לגיטימציה ואחריות דמוקרטית הבאים לידי ביטוי במינוי על ידי הנשיא ("המסמל את העם") ובנציגי הממשלה והכנסת בוועדה.

כך, למשל, כאשר חבר הכנסת יעקב שמשון שפירא הציג בפני מליאת הכנסת את השינויים בהצעת החוק שהכניסה ועדת החוקה, חוק ומשפט בין הקריאה הראשונה לשנייה, הוא הדגיש כי העקרון נותר בלא שינוי והיה מוסכם על הוועדה: "הוועדה קיבלה את העקרון שמוציא את ענין מינוי השופטים מיד הממשלה ומעבירו לגוף מיוחד שימליץ, יבחר בשופטים ויגיש את המינויים לאישורו של נשיא המדינה". ובהמשך הבהיר:

"הממשלה נהגה בתבונה מדינית רבה שלא הלכה בדרכי תאוות השלטון, כי אם בדרך מטרת בנין המדינה...הממשלה הסתלקה מרצונה הטוב מהסמכות שיש לה היום, ויכלה לקבוע גם לגבי העתיד, למנות את השופטים, והעבירה זאת למעשה לוועדה, שהרוב בה – לפי הצעת ועדת החוקה – אינו לא של הממשלה ולא של תומכי הממשלה; הרוב הוא 3 שופטים של בית הדין העליון ושני נציגים של הסתדרות עורכי הדין".

באותו דיון נדונה גם הסתייגות של חבר הכנסת מנחם בגין מהרכב הוועדה. אולם כפי שהסביר נציג "חרות", חבר הכנסת אליעזר שוסטק, הכוונה הייתה שהרכב הוועדה עדיין נשלט יותר מדי על ידי הקואליציה:

"לפי הצעה זו של מינויי ועדת המינויים, הממשלה והמפלגה השלטת מבטיחה לעצמה גם את השלטון על השופטים, מפני שיהיה לה רוב בוועדה המינויים של השופטים, ויהיו שיקולים מפלגתיים גם במינוי השופטים. לכן מציעים אנחנו...ועדת מינויים כזאת אשר תיתן בטחון והרגשה בולטת, ידועה וגלויה לכל אזרח במדינה שהיא ועדת מינויים שאין למפלגת השלטון שלטון גם בתוכה".

הליכה עוד יותר לכיוון ועדה בלתי תלויה, הביע חבר הכנסת בגין בדיוני ועדת החוקה:

"אנחנו באים להבטיח את אי-תלותם של השופטים, ולשם כך עלינו להבטיח במידת האפשר גם את אי-תלותם של ממניהם. ההצעה שהובעה זה עתה על ידי חבר הכנסת שפירא [הצעה זו הייתה הרכב הוועדה שהתקבל בסופו של דבר – ג.ל.], יש בה הרבה מן ההליכה לקראת הדרישה הזאת...אני בא להציע תיקון הרכב ועדת המינויים מכפי שהוצע על ידי מר שפירא, ואני מציע את ההצעה הבא: ארבעה שופטים, שני חברי כנסת, שני עורכי-דין ושר המשפטים...אני מציע לחברי...ללכת צעד נוסף לקראת הכוון של אי-תלות הוועדה".

במלים אחרות, החריגים לתמיכה בהצעת משרד המשפטים – שעובדה לנוסח שאנחנו מכירים אותו כיום על ידי חבר הכנסת שפירא בדיוני ועדת החוקה – היו מצד גורמים, ובהם ח"כ בגין, שרצו להגדיל בהרכב הוועדה את משקל השופטים. הייתה גם הצעה של חברי כנסת מהאופוזיציה משמאל, שמינוי שופטי בית המשפט העליון יקבל את אישור הכנסת בהצבעה חשאית כפי שקבע החוק עד אז, וזאת מתוך טיעון שהכנסת בהצבעה חשאית מונעת מינויים מטעמים פוליטיים ומגדילה באישורה את היוקרה של המינויים. ההצעה הזו נדחתה דווקא מחשש לשיקולים פוליטיים בהליך המינוי, או כפי שהסביר חה"כ שפירא: "בכנסת יש לממשלה רוב...כלומר...[יהיה] ויטו לרוב הבית על ההצעה של הוועדה שברובה אינה ממשלתית, שברובה היא מקצועית, ששיקוליה הם שיקולים שאין להם קשר עם פוליטיקה".

אין זה אומר שהיה בסיס אידיאולוגי זהה לשאיפה של כל מי שרצו לנתק את תלות השופטים בממשלה בהיבט של הליכי המינוי. לדעתי, משרד המשפטים וכן גורמים בקואליציה כמו חה"כ שפירא קידמו את אי-תלות השופטים בממשלה מתוך תפיסה ממלכתית של תפקיד השופטים. כלומר, השופטים לפי תפיסה זו פועלים בשם המדינה ולא בשם ממשלה נבחרת כזו או אחרת. הסמל של זה הוא מינוי כולם על ידי נשיא המדינה. יתכן שאחרים, כגון נבחרי הציבור מטעם "חירות", פעלו מתוך תפיסה ליברלית, שבמסגרתה השופטים צריכים להיות בלתי-תלויים בממשלה כדי שיוכלו להגן מפניה על חירויות הפרט. כך או אחרת, האידיאולוגיות האלה התלכדו לכדי הסכמה על הצורך החיוני בצמצום יכולתה של הממשלה להשפיע על הליך מינוי השופטים.

הרכב הוועדה לבחירת שופטים קיבל מעמד חוקתי עם חקיקת חוק-יסוד: השפיטה בשנת 1984, אך כבר בשנת 1953 הוא ביטא הסכמה רחבה בעלת אופי חוקתי מובהק. הסכמה זו הייתה שנחוצה ועדת מינויים שתבטיח את אי-תלות השופטים וכך תבצר את מעמדם העצמאי של השופטים. הייתה זו עמדה ממלכתית שנשענה על תפיסה שלפיה השופטים שופטים בשם המדינה ולא בשם הממשלה או הכנסת, וזאת כדי להגן על חירויות הפרט ועל שלטון החוק.

על רקע עמדה ממלכתית זו של מייסדי השיטה לבחירת שופטים, בולטת לרעה הגישה הבלתי ממלכתית שנוקטים בשנים האחרונות נבחרי ציבור בקשר להליך מינוי השופטים, והנטייה קלת הדעת לשנות בו סדרי בראשית. יציבות ההסדר הזה לאורך השנים, למרות הביקורת עליו, וההסכמות הרחבות שעל בסיסו הוא הושג, מבהירים שלוועדה לבחירת שופטים יש מעמד מיוחד ורב-משמעות בשיטת המשפט בישראל. אם מבקשים לשנות את השיטה, יש לעשות זאת בזהירות רבה ועל דרך הצמצום, וזאת רק אם הנחיצות בשינוי ברורה ונדרשת.