תגובת שתי"ל למחקר "פיקוח הכנסת על הממשלה – תמונת מצב והצעה לרפורמה" ותשובת המחברים לתגובה
מחקר מדיניות זה ראה אור בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה ונכתב על-ידי ד"ר ראובן חזן וד"ר חן פרידברג.
מחקר זה מנתח את הכשלים של הכנסת בבואה למלא את תפקידה כמפקחת על הרשות המבצעת ומציע רפורמה לתיקון הכשלים, שמטרתה חיזוק כלי הפיקוח של הכנסת. חלק מהמלצות המחקר מקובלות על דעתנו ואנו תומכים בהן. יחד עם זאת, עם חלק מהמלצות המחקר איננו מסכימים. במסמך זה נסביר את התנגדותנו לשתיים מההמלצות של המחקר: הגבלת החקיקה הפרטית ופעילות השדלנים בכנסת.
המלצתם של החוקרים להגביל את החקיקה הפרטית בכנסת נובעת מהטענה כי חקיקה פרטית פוגעת בתפקידי הפיקוח של חברי הכנסת ויוצרת תופעה של הצבעת-יתר במליאת הכנסת.
מעבר לתוצאות השליליות – לדעתם - של החקיקה הפרטית, מתארים החוקרים את המוטיבציות של חברי הכנסת כקצרות מועד, כאלו שמטרתן העיקרית היא קבלת חשיפה תקשורתית ובכלל, לדעת החוקרים (וחוקרים אחרים, שהם מסתמכים עליהם) חברי הכנסת רואים בחקיקה הפרטית "הצהרת כוונות" בלבד ומלכתחילה לא מתכוונים להשקיע עבודה קשה, זמן ואנרגיות בעבודת החקיקה.
טיעוננו הוא שתיאור זה גורף מדי ולא לוקח בחשבון מצבים שבהם החקיקה הפרטית לא הפריעה לתפקידי הפיקוח. אדרבה, יש מצבים שבהם החקיקה הפרטית מסייעת לפיקוח. למשל, תוך כדי תהליך החקיקה מוכנסים סעיפים שמעניקים לכנסת כלים לפקח על הרשות המבצעת לאחר כניסת החוק לתוקף (פירוט בהמשך). בכלל, אין לראות את תפקידי החקיקה והפיקוח כסותרים, אלא כמשלימים ולכך יש יתרונות רבים (פירוט בהמשך, בדיון על הגבלת עבודת השדלנים).
באופן טבעי, ארגוני החברה האזרחית מעודדים חקיקה פרטית, מן הטעם הפשוט, שזו הדרך העיקרית לשנות מדיניות – באמצעות חקיקה – בניגוד לעמדת הממשלה. ניסיוננו רב השנים והנושאים מראה כי לצד המחיר, לחקיקה הפרטית יש תרומות נכבדות ביותר לא רק במישור החקיקתי, אלא גם לתהליכים של דמוקרטיה, שוויון וסובלנות.
למשל, חלק ניכר מחוקי מדינת ישראל מתקנים אפליה וקיפוח ומביאים להגדלת השוויון בין קבוצות האוכלוסייה השונות באו מחקיקה פרטית. נביא כדוגמא את חוק חופש המידע, חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות, חוק זכויות נפגעי עבירה, חוק הקרינה הבלתי מייננת וחוק הדיור הציבורי. כל החוקים הללו החלו את דרכם כחקיקה פרטית, עם התנגדות ממשלה.
חוקים אלו, שרובם ככולם מעניקים זכויות לפרט ומאזנים את כוחה של הרשות המבצעת, נחקקו בזכות שיתוף הפעולה הפורה והמתמשך בין ארגוני החברה האזרחית וחברי הכנסת, שהפגינו מחויבות, מסירות וחריצות רבה, לאורך שנים, לעיתים מבלי להינות מחשיפה תקשורתית או מרווחים אלקטוראליים.
כפי שנאמר לעיל, בחלק מחוקים אלו, הוכנסו תוך כדי הליך החקיקה סעיפים שמאפשרים לכנסת לפקח על ביצוע החוק. למשל, לפי חוק זכויות נפגעי עבירה, יופיעו נציגי הרשויות האמונות על יישום החוק (המשרד לביטחון פנים, המשטרה, משרד המשפטים והפרקליטות) אחת לשלושה חודשים (!) לדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, למסירה דיווח על ההתקדמות ביישום החוק.
דיונים אלו אכן מתקיימים והם חשובים ביותר, שכן בהם הכנסת מגלה כשלים ביישום. הכשלים נגלים בין השאר משום שבדיונים אלו הוועדה מקבלת דיווח לא רק מצד הרשויות המטפלות, אלא גם מצד נפגעי העבירה עצמם וארגוני החברה האזרחית שמסייעים להם.
בנוסף, בשל היות החקיקה הפרטית גם כלי לביטוי דעת המיעוט, יש לה תרומה נלווית, שהיא העצמת קבוצות מוחלשות וחיזוקן, תוך הכנסתן (חלק מהן - לראשונה) לתוך "המשחק הדמוקרטי". חלק ניכר מהחקיקה הפרטית בא לבטל אפליה, קיפוח או אי-שוויון של קבוצות מוחלשות ועל ידי כך הדמוקרטיה הישראלית מצליחה לאזן, ולו במעט, בין הפערים הכלכליים ההולכים וגדולים ובין האינטרסים הכלכליים המנוגדים.
כלומר, החקיקה הפרטית מחזקת את האמון של קבוצות מוחלשות במוסדות (כנסת) ובתהליכים (חקיקה) דמוקרטיים. לפיכך, שתיל רואה בחקיקה הפרטית כלי חשוב לפעילותם של ארגוני החברה האזרחית ומתנגד להמלצה להגבילה.
אלו המלצות המחקר בעניין הגבלת עבודת השדלנים:
(א) להגביל מאד את נוכחות השדלנים בכנסת בכלל ובחדרי הוועדות בפרט.
(ב) לחייב את השדלנים להגיש את חומרי הרקע שלהם למרכז המחקר והמידע של הכנסת ולאסור עליהם להגיש נתונים ישירות לוועדות.
עוד נכתב במחקר:
"מי שמשוטט בשנים האחרונות במשכן הכנסת רואה לא אחת את תופעת השדלנים הממלאים את מסדרונותיה, את המזנון ואת חדרי הוועדות ומציפים את חברי הכנסת בנתונים לרוב. במצב דברים זה יש חשש שתשומת לבם של חברי הכנסת תוסט בלי משים לכיוון אחד בלא שיתנו את דעתם על כיוונים אחרים, וכך תיפגע יכולתם לפקח פיקוח מיטבי על העניינים שבתחום אחריותם."
כפי שנרמז למעלה, עבודת שדלנות אפקטיבית מחייבת שיתוף פעולה אינטנסיבי ומתמשך בין השדלנים לחברי הכנסת. שיתוף פעולה כזה לא ניתן לקיים מבלי שתתקיים הידברות ישירה בין הצדדים.
היות שקשר ישיר בין השדלנים לחברי הכנסת הוא תנאי לעבודת שדלנות, כל ניסיון לנתק או להגביל את הקשר הישיר בין הצדדים יפגע אנושות הן בעבודת השדלנים והן בעבודתם של חברי הכנסת.
יש לציין, כפי שתואר לעיל, כי הקשר הישיר בין הצדדים מסייע רבות לחברי הכנסת לצורך עבודתם הפרלמנטרית, שכוללת שימוש בכלים של פיקוח על הרשות המבצעת לצד חקיקה. למשל, כאשר השדלנים מביאים לח"כים מידע שלדעתם דורש פעולה מצד הכנסת, הח"כים לא אחת מפעילים בו זמנית כלים של פיקוח (דיונים בוועדות, שאילתות, פנייה לשרים) ושל חקיקה. לעיתים החקיקה הפרטית משמשת כזרז ליוזמת חקיקה ממשלתית ומבחינה זו ניתן לראות אפילו את החקיקה הפרטית ככלי שבעקיפין גם מפקח.
יש לציין שהקשר הישיר עם המחוקקים נעשה לא רק על ידי שדלנים. ישנם מומחים שתחומים רבים ומגוונים שלמעשה מתפקדים כשדלנים, גם אם אינם נקראים כך (עורכי דין, מנכ"לים ועוד). ההבחנה של החוקרים בין שדלנים לאנשים אחרים שעושים שדלנות איננה מוצדקת.
אם כן, שתי ההמלצות המופיעות במחקר יפגעו בקשר הישיר בין השדלנים לחברי הכנסת ולכן אנו מתנגדים להן.
ברצוננו לחזק את טיעוננו על ידי ההבחנה הבאה, בין שני סוגי שדלנים: אלו המייצגים אינטרסים כלכליים ואלו שלא.
מי שמשוטט במשכן הכנסת רואה לא אחת שישנם שני סוגים של שדלנים. סוג אחד הוא השדלנים שמייצגים אינטרסים כלכליים ועסקיים. לרוב, אלו שדלנים שזהו מקצועם, הם בעלי משרד פרטי (או שותפים או שכירים בו) אשר מתפרנסים מעבודת השדלנות למען קידום האינטרסים הכלכליים של חברות ועסקים ששכרו את שירותיהם.
שדלנים מסוג זה מאופיינים בכך שהם שייכים למגזר הפרטי – העסקי - בעצמם ועושים את הלובי למען חברות או עסקים שהם הקליינטים שלהם – חלקם גדולים מאד ובעלי השפעה כלכלית רבה.
המאפיין העיקרי של שדלנים אלו הוא שהם כמעט אינם זקוקים כלל לעבודת הלובי בתוך הכנסת. להפך, הם משתדלים לעשות את עבודתם מחוץ לכנסת, הרחק מהעין הציבורית (ומקרבתם של מצלמות ומיקרופונים). הם נאלצים להגיע גם לכנסת לצורך השתתפות פעילה ובלתי אמצעית בהליכי החקיקה, שכן אלו מתבצעים רק בכנסת.
אם כך, היכן מתבצע הלובי של השדלנים שעובדים למען אינטרסים כלכליים ועסקיים? התשובה ברורה וידועה לכל העוסקים בתחום. קשרי ההון והשלטון בישראל כל כך הדוקים, עד שאין לשדלנים אלו כל קושי להיות מוזמנים לפגישות במגדלי אקירוב (ודומיהם), למסיבות קוקטייל בכפר שמריהו ובהרצליה פיתוח, לחדר האחורי במסעדה ידועה, לטיסות עסקים טראנס-אטלנטיות, לכנסים שבהם נמצאת הצמרת הפוליטית והכלכלית של ישראל בערבוביה ולשלל אירועים מסוג זה. במקומות הללו ודומיהם מתבצע עיקר הלובי של השדלנים מהסוג הראשון.
מסמך זה לא יעסוק, אלא רק יצביע בעקיפין, על הבעייתיות של שדלנות זו. נסתפק בהדגשת טיעוננו: מהסיבה שהובאה בפסקה הקודמת, שדלנים אלו כמעט לא נזקקים לכנסת כדי לעשות לובי. לכן החקיקה האחרונה (של הח"כים גדעון סער ושלי יחימוביץ') שמטרתה הייתה להגביל את עבודת השדלנים במשכן וכן לעשות אותה יותר חשופה לעין הציבור, לא השיגה כלל את מטרתה, כלומר היא לא הגבילה או חשפה את עבודתם כלל. מאותה סיבה, גם ההמלצות של מחקר זה לא ישנו כהוא זה את עבודת השדלנים האלו.
עיקר הבעיה הוא לא בשדלנים אלו (או בשליחים אחרים של נציגי בעלי ההון והאינטרסים הכלכליים הברורים) אלא באתיקה של קבלת החלטות על ידי השלטון, כאשר גם השדלנות נסתרת מהעין. השאלות שיש לבדוק נוגעות לאתיקה בקבלת החלטות של השלטון, כאשר קיימת השדלנות מהסוג הראשון.
פרופ' ג'וזף שטיגליץ, חתן פרס נובל לכלכלה, הציע לשאול מספר שאלות כדי להבטיח התנהגות אתית בקבלת החלטות. למשל, איזה חלופות לאלו של השדלנים מוצגות לקובעי המדיניות? האם יש אינדיקציה שהמלצתם נוסתה ומה היו תוצאותיה? מה ההשלכות הצפויות על קבוצות שונות בחברה, במיוחד על הקבוצות המוחלשות?
הסוג השני של שדלנים ניתן לתיאור כשדלני החברה האזרחית או ארגוני מגזר השלישי. אלו הם ארגונים לשינוי חברתי שבאים לכנסת כדי לעשות עבודת שדלנות למטרת שינוי מדיניות. לפיכך, בעבודתם זו שדלנים אלו אינם שייכים למגזר הפרטי, קרי, הם אינם מרוויחים מעבודת השדלנות וגם ה"קליינטים" שעבורם הם עובדים, קרי, הארגונים, אינם פועלים למטרות רווח כלל ועיקר.
המאפיינים העיקריים של שדלני החברה האזרחית היא שלרוב זהו אינו מקצועם אלא הם ממלאים תפקיד זה כחלק מחברותם בארגון, לרוב בהתנדבות (יש מעט מאד שדלנים המקבלים שכר בארגונים אלו). לכן, שדלנים אלו וארגוניהם חפים מכל אינטרס כלכלי או עסקי בבואם לעשות לובי בכנסת.
לפיכך, שדלנים אלו, ביניהם אמהות חד-הוריות, דיירי הדיור הציבורי, ארגוני זכויות אדם, ארגוני סביבה ועוד, אינם מוזמנים למסיבות קוקטייל או לטיסות עסקים ואפילו לא לפגישות פרטיות במסעדה טובה או בבית קפה נחשב.
שדלנים אלו, ארגונים אלו, קבוצות אלו - הם הם שזקוקים לכנסת כדי לבוא במגע עם מקבלי ההחלטות, שכן אין להם אלטרנטיבה אחרת לקיום הקשר הישיר עם הפוליטיקאים. הכנסת, הפרלמנט, המקום שבו מדברים, הוא זירת פעולה מרכזית שמאפשרת לשדלנים אלו לקיים עבודת שדלנות.
בנוסף, היות שהכנסת היא מקום חשוף לציבור ולתקשורת, עבודת השדלנות שמתקיימת בתוכה מטבעה תהיה יותר גלויה ושקופה גם היא. להבדיל משדלנות אחרת שנעשית במקומות אחרים, השדלנות של ארגוני החברה האזרחית נעשית לעולם לאור השמש, בזירה הציבורית, לעין כל. גם בשל כך הכנסת היא זירה מועדפת לפעילותם של הארגונים. מאפיין זה של השדלנות מסוג זה, מאפשרת מלכתחילה פיקוח על השדלנים ולכן משמש כ"מקדם ביטחון" משמעותי מבחינה אתית.
לכן, לא רק שאין להגביל את עבודת השדלנות בכנסת, להפך יש לאפשר את פריחתה ולעודד שדלנים לפעול בתוך הכנסת, לעין כל. לעומת זאת, יש לאסור שדלנות הנעשית הרחק מהעין הציבורית.
שלומית אשרי, יועצת לובי ומדיניות,שתי"ל.
מחקרנו עוסק ברמת המאקרו. הדוגמאות הספורות של חוקים חברתיים חשובים שמקורם בהצעות חוק פרטיות, המפורטות בתגובתו של ארגון שתי"ל, רק מחזקות את הטענה שחלק לא מבוטל של החקיקה הפרטית בישראל כלל אינו עוסק בנושאים מהותיים, אלא ב"הצהרות חוק" בלבד. מכאן שאם תוגבל החקיקה הפרטית, לא זו בלבד שלחברי הכנסת יתפנה זמן יקר לצורכי פיקוח יעיל יותר בוועדות ובמליאה, אלא שהם יוכלו להקדיש עצמם לעיסוק בחקיקה פרטית חשובה באמת (כדוגמת החוקים שפורטו בתגובת הארגון). חזרה לחקיקה פרטית בהיקף הגיוני (על ידי הגבלה שלה) וכנהוג במדינות הדמוקרטיות המפותחות (שם כ-90%-80% מהחקיקה יוזמת הממשלה, וכ-20%-10% מהחקיקה מקורה בהצעות חוק פרטיות) –עשויה לעודד הגשה של הצעות חוק פרטיות חשובות ומהותיות, בלי שחברי הכנסת יכלו את זמנם בניסוח ובניסיון להעביר "הצהרות חוק" שונות ומשונות. אכן, תפקידי הפיקוח והחקיקה משלימים זה את זה, אבל בישראל נוצר מצב לא מאוזן בעליל, שבו השימוש בחקיקה הפרטית בא על חשבון השימוש במנגנוני הפיקוח הקיימים. ארגון שתי"ל מציין בתגובתו שתוצר לוואי של עבודת החקיקה הפרטית היא פיקוח. זו בדיוק טענתנו!! במקום לפעול באמצעות מנגנוני הפיקוח הקיימים, והמקובלים בבתי המחוקקים ברחבי העולם, חברי הכנסת משתמשים במנגנון של הצעות החוק הפרטיות, אגב הפעלת פיקוח זעום ביותר. בדרך זו המנגנונים שכל תכליתם לפקח נחלשים עוד יותר.
ובאשר לסוגיית השדלנות – יש מקום להסכים לאבחנה בין שדלנים שמייצגים אינטרסים כלכליים-פרטיים גרדא ובין שדלנים שמייצגים אינטרסים חברתיים ופועלים במסגרת גופים שאינם מיועדים למטרות רווח. אכן, השדלנים החברתיים עשויים להיות פה לאוכלוסיות חלשות ולקבוצות מיעוטים, אשר לרוב קולם איננו נשמע בבית המחוקקים. עם זאת ראוי להדגיש כי לא הצענו לבטל את כניסת השדלנים לכנסת כליל, אלא להגביל את נוכחותם ולהעביר את מוצריהם דרך מסננת אובייקטיבית יותר – בדמותו של מרכז המחקר והמידע, אשר אמון על עיבוד מידע ממגוון מקורות, לעתים סותרים, ועל הגשתו לחברי הכנסת באופן ענייני ונטול משוא פנים. לא מדויק גם לטעון שבכנסת מסתובבים רק השדלנים החברתיים. נכחנו בדיונים שהשתתפו בהם שדלנים שמייצגים אינטרסים כלכליים של גופים פרטיים, וגם שמענו ישירות משדלנים אלה שהם נוהגים להגיע לכנסת, "לארוב" לחבריה ליד חדרם ו"לנדנד" לעוזריהם עד שהם מצליחים להיפגש עמם, ואף "להשתתף" בדיוני הוועדות. חברי כנסת אחדים אף ציינו באוזנינו שהם סולדים מפעילות השדלנים בכנסת, ומעדיפים שלא להיות עמם בקשר כלל. אנו סבורים כי מפרספקטיבה של פיקוח הצפת משכן הכנסת בשדלנים עלולה להסיט את תשומת הלב של חבר הכנסת לכיוון מסוים (גם אם ראוי ונאצל) בלי שהוא ייתן את דעתו על כיוונים אחרים, ובכך יכולתו לפקח באופן מיטבי על הנושאים שבתחום אחריותו תיפגע.