סמכויות הוועדה למינוי בכירים בשירות הציבורי
בעקבות פרשת מינוי המפכ"ל, בדקנו את תפקידה ההיסטורי של הוועדה המייעצת למינויי בכירים בשירות הציבורי, תפקידיה וסמכויותיה. בסקירה שלפניכם גם רשימת המועמדים שהוועדה בחנה לאורך השנים והמלצות לטיוב עבודתה.
shutterstock
הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים בשירות המדינה (להלן: "הוועדה המייעצת") – כיום "ועדת גולדברג" – בודקת את המועמדים לשבעה מהתפקידים הבכירים ביותר בשירות הציבורי בישראל: הרמטכ"ל, המפכ"ל, ראש השב"כ, ראש המוסד, נציב בתי הסוהר, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד בנק ישראל. הוועדה עלתה לכותרות לאחרונה, בעיקר בשל הביקורת על חברי הוועדה החדשים שמונו (שהובילה להתפטרותם) והחלטתה של הוועדה שלא להמליץ על מינויו של משה אדרי לתפקיד המפכ"ל. בתוך כך נשמעו קריאות לשנות את מודל המינוי הנהוג היום לתפקידים בכירים, ובהן אף הצעות לבטל את הוועדה. מאמר זה סוקר את ההיסטוריה של הוועדה המייעצת, את תפקידיה וסמכויותיה, את המינויים שבדקה לאורך השנים ואת ההצעות השונות לרפורמה, וכן מספק סקירה השוואתית קצרה; בסופו מופיעה גם המלצה ראשונית לגבי התיקונים הדרושים (ואלו שאינם נדרשים) בהליכי המינוי לתפקידים הבכירים.
האירוע שהוביל להקמת הוועדה היה "פרשת בר-און" – מינוי רוני בר-און ליועץ המשפטי לממשלה בינואר 1997 (הוא התפטר מהתפקיד לאחר יומיים), שלאחריו הועלו חשדות כנגד גורמים פוליטיים בכירים, ובהם ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר הפנים אריה דרעי, כי המינוי נועד להבטיח עסקת טיעון נוחה לאריה דרעי בתמורה לתמיכה של ש"ס ב"הסכם חברון" עם הרשות הפלסטינית. במהלך הפרשה נחשפו הליכי מיני בעייתיים לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה בפרט ולתפקידים בכירים בשירות הציבורי בכלל, ובהם חוסר אחידות בהליכי בדיקת המועמדים טרם הבאתם לאישור הממשלה, כך שחלק מהמינויים לא עוברים בדיקה כלשהי. בהקשר זה יצוין שבאותה עת פעלו שתי ועדות מינויים שונות: הוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות, הפועלת מכוח חוק החברות הממשלתיות; וועדת מינויים בראשות נציב שירות המדינה (כיום מכונה "ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה"), שבדקה מינויים לתפקיד מנכ"לים של משרד ממשלה ולתפקידים בכירים נוספים. עם זאת, חלק ניכר מהמינויים לתפקידים הבכירים ביותר בשירות הציבורי לא נבדקו כלל – ובהם התפקידים הבכירים שכיום נבדקים על ידי הוועדה המייעצת.
בעקבות "פרשת בר-און" והליקויים שנחשפו במהלכה הורה ראש הממשלה נתניהו על הקמת צוות שרים שיגיש המלצות בעניין הסדרת המינויים הבכירים, בהשתתפות השרים דן מרידור, זבולון המר ונתן שרנסקי, וכן היועץ המשפטי לממשלה אליקים רובינשטיין ונציב שירות המדינה שמואל הולנדר.
ביוני 1997 אימצה הממשלה את המלצות הצוות, והחליטה להקים ועדת מינויים חדשה לתפקידים בכירים בשירות המדינה, שמטרתה "להבטיח את טוהר המידות, ובין השאר, כי לא ייעשו מינויים לא ראויים מסיבות כגון זיקה אישית, זיקה עסקית או זיקה פוליטית לגורמים בממשלה".החלטת ממשלה 2225 מיום 20.6.1997, סעיף ג1. כלומר – הוחלט שהוועדה לא תבדוק את כשירות המועמדים או התאמתם לתפקיד, כמו ועדות מינויים אחרות, אלא רק את טוהר המידות. ההחלטה גם מפרטת את אופן עבודתה של הוועדה (ר' פירוט לגבי אופן העבודה הנהוג כיום בהמשך). בהחלטה צוין שהוועדה תבדוק מינויים לתפקידים שכיום אין הליך מוסדר לבדיקתם, וננקב במפורש בשמות 6 תפקידים בכירים ביותר כאלה – הרמטכ"ל, המפכ"ל, ראש השב"כ, ראש המוסד, נציב בתי הסוהר ונגיד בנק ישראל. נקבע שהוועדה תהיה מורכבת מארבעה חברים: היו"ר יהיה יו"ר הוועדה לבדיקת מינויים בחברות הממשלתיות, וחברים נוספים יהיו נציב שירות המדינה ואיש ציבור נוסף (שימונה על ידי הממשלה, אף שהדבר לא צוין במפורש בהחלטה). לצד זה, ההחלטה גם מציינת שהליך המינויים לתפקידים הבכירים ימשיך להיבחן, ובמידת הצורך תובא לאישור הממשלה החלטה נוספת. הממשלה החליטה גם שוועדה זו תשמש מעין "ועדת ערר" על מינויים שנבדקים בידי ועדת המינויים שבראשות נציב שירות המדינה והוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות.אף שהוועדה קמה בעקבות כשלים שהתגלו בעת מינוי היועץ המשפטי לממשלה, הרי שהיא לא עוסקת כלל במינוי לתפקיד זה. דרכי מינוי היועץ המשפטי לממשלה נבדקו בוועדת שמגר (הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו), ובהתבסס על המלצותיה החליטה הממשלה כי מועמדים לתפקיד יוצעו לממשלה על ידי ועדת איתור. ר' החלטת ממשלה 2274 מיום 20.8.2000.
כך קמה ב-1997 לראשונה הוועדה המייעצת למינוי בכירים בשירות המדינה. בהתאם להחלטה, בראשותה עמד השופט בדימוס מרדכי בן דרור, שהיה באותה עת יו"ר הוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות, ועל כן היא כונתה "ועדת בן דרור 2". הוועדה בדקה בעיקר מינויים שאינם בכירים (כאמור, בהחלטת הממשלה נקבע שהיא תבדוק את מגוון התפקידים שאין הליך מוסדר לבדיקתם), אך גם כמה מינויים לתפקידים הבכירים שכיום נבדקים בידי הוועדה המייעצת (ר' פירוט בהמשך).
בהמשך התקבלו כמה החלטות ממשלה ששינו את אופן עבודתה, סמכויותיה והרכבה של הוועדה. ב-1999 התקבלה ההחלטה שיצרה את הוועדה במתכונתה הנוכחית.החלטת ממשלה 4891 מיום 7.3.1999. נקבע בה שהוועדה תבדוק אך ורק את ששת המינויים הבכירים שהוזכרו קודם לכן – וב-2001 החליטה הממשלה להוסיף לכך גם את תפקיד המשנה לנגיד בנק ישראל.החלטת ממשלה 1191 מיום 30.12.2001. בהחלטה צוין גם שהיא תחול על מינוי היועץ המשפטי לממשלה, כל עוד הליך מינוי לא יוסדר בהתאם להמלצות ועדת שמגר – אך כאמור, הליך זה הוסדר בהחלטת ממשלה בשנת 2000, והוועדה לא מילאה תפקיד זה. גם הרכבה השתנה חלקית בהחלטה מ-1999 (עדיין תחת ממשלת נתניהו) – נקבע שהיו"ר יהיה שופט בדימוס של בית המשפט העליון, ושני החברים הנוספים יהיו נציב שירות המדינה ואיש ציבור נוסף; היו"ר ואיש הציבור יתמנו על ידי הממשלה לתקופה של שלוש שנים. יש הרואים בהחלטה זו, ולא בהחלטה מ-1997, את ציון הדרך הרשמי שכונן את הוועדה המייעצת. החלטות חשובות נוספות ששינו במעט את הרכב הוועדה ו/או את סמכויותיה ואופן עבודתה התקבלו במאי 2006,החלטת ממשלה 91 מיום 30.5.2006. אוגוסט 2013,החלטת ממשלה 689 מיום 12.8.2013. ולאחרונה במאי 2018.החלטת ממשלה 3839 מיום 27.5.2018.
כאמור, הוועדה המייעצת בודקת את המינויים לשבעה תפקידים בכירים ביותר בשירות הציבורי – הרמטכ"ל, המפכ"ל, ראש השב"כ, ראש המוסד, נציב בתי הסוהר, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד בנק ישראל.מעניין לציין שהליכי המינוי לתפקידים אלה אינם זהים מבחינת הגורם הממליץ על המינוי והגורם המאשר אותו, וכן בהיבטים של מקור הסמכות (חוק יסוד, חוק, החלטת ממשלה וכדומה), משך הכהונה והאפשרות להאריך את הכהונה או להדיח את נושא המשרה במהלכה. לפירוט, ר' אסף שפירא, "מינויים לתפקידים בכירים בשירות המדינה והפיקוח עליהם", פרלמנט 69, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2011.
מינוי חברי הוועדה
הוועדה כוללת ארבעה חברים – יו"ר, שהוא שופט בדימוס של בית המשפט העליון; נציב שירות המדינה; ושני אנשי ציבור נוספים. היו"ר ואנשי הציבור ממונים על ידי הממשלה, לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, לתקופת כהונה אחת של שמונה שנים שאינה ניתנת להארכה (לפני ההחלטה מ-2018, מדובר היה על תקופת כהונה של 3 שנים הניתנת להארכה); הנציב, באופן טבעי, מכהן בוועדה מתוקף תפקידו. מאז 1997 כיהנו ארבעה שופטים בדימוס של בית המשפט העליון כיושבי ראש הוועדה: מרדכי בן דרור (1999-1997), גבריאל בך (2006-1999),יעקב טירקל (2016-2006) ואליעזר גולדברג (מונה ב-2018). נציבי שירות המדינה שכיהנו בוועדה היו שמואל הולנדר, אהוד פראוור (כממלא מקום הנציב), משה דיין וכיום דניאל הרשקוביץ'. אנשי הציבור שכיהנו בוועדה: דורון רובין, שמואל ארד, חיים ארז, תמר בן דוד, גילה פינקלשטיין, משה נסים, וכיום – טליה איינהורן ומשה טרי.
בהקשר זה ראוי לציין שבהחלטת הממשלה מ-2006 נקבע שבמקום איש ציבור אחד כפי שהיה נהוג עד כה, יתמנו לוועדה איש ציבור אחד או שניים (ב-2018 נקבע שתמיד יתמנו שני אנשי ציבור) – זאת בעקבות הערת היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה, שלפי החוק והפסיקה ראוי לכלול אישה בוועדה (קודם לכן לא כיהנה אישה בוועדה מעולם). ואכן, עם איוש חברי הוועדה מחדש ב-2006 מונתה לוועדה לראשונה אישה (תמר בן דוד), אך אחרי פרישתה מהוועדה בשנת 2007 לא כיהנה אישה במשך 3 שנים, עד איוש חבריה מחדש ב-2010; מאז תמיד מונתה אישה לאחד משני אנשי הציבור בוועדה.
לא נקבעו תנאי סף או קריטריונים מנחים למינוי אנשי הציבור, מלבד כאמור הדרישה שלמינויים תקדם התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה. עם זאת, בכמה מקרים לאורך השנים נאלצו או בחרו אנשי הציבור לוותר על חברותם בוועדה מטעמים שונים. כך, ב-2003 הודיע היועץ המשפטי לממשלה כי לנוכח השמועות שלפיהן שמואל ארד, שמונה לחבר הוועדה, עומד להתמודד על תפקיד ראש עיריית חיפה, הוא מנוע מלשמש חבר בוועדה המייעצת. שני מקרים אחרים שבהם התפטרו אנשי ציבור מהוועדה היו אלו של תמר בן דוד ב-2007 ויעקב נגל ואיריס שטרק ב-2018. לגבי שלושתם הועלו טענות בדבר זיקות ביניהם ובין ראש הממשלה ושרים נוספים – אשר יקשו עליהם, כך נטען, לבדוק מינויים שחברי הממשלה מביאים בפניהם. לגבי חלקם גם נטען שהם-עצמם חרגו בעבר מטוהר המידות באופן שלא יאפשר להם לכהן בוועדה האמונה על בדיקת טוהר המידות. במקרה של נגל ושטרק ב-2018 גם נטען שיש פגם בכך שראש הממשלה התערב במינוי חברי הוועדה במקביל לכך שהוא נחקר במשטרה – וזאת משום שאם ראש הממשלה מתערב במינוי חברי הוועדה, הוא בעקיפין מתערב גם במינוי המפכ"ל, שמפקד על חוקריו. במקרה זה הוגשה עתירה לבג"ץ המפרטת את כל הטענות אלה.בג"ץ 4184/18 התנועה לטוהר המידות נ' ממשלת ישראל ואח'. בעקבות זאת החליטה הממשלה כי אף שמינויים ראוי בעיניה, הרי שכיוון שחלק מהמידע בעניינם לא נדון בממשלה ולא הונח בפני השרים בעת המינוי, הרי שיש להניח בפני השרים את מלוא המידע הרלוונטי ולאשרר את מינויים, וכך נעשה.החלטת ממשלה 3904 מיום 24.6.2018; החלטת ממשלה 4129 מיום 30.8.2018. אף על פי כן הוציא בג"ץ צו על תנאי וצו ביניים ובכך הקפיא את עבודתם הוועדה, ולאחר מכן התפטרו נגד ושטרק. גם נגד מינוי מחליפיהם, טליה איינהורן ומשה טרי, הוגשה עתירה לבג"ץ.בג"ץ 7333/18 רפי נץ-צנגוט נ' ממשלת ישראל ואח'. בעתירה נטען, בין היתר, כי מינוי איינהורן פסול משום שקראה בעבר לחיילי צה"ל לסרב פקודה, משום שיש לה זיקות למשרד התיירות ולמשרד הביטחון – בנה משמש כיועץ למשרד – ובשל בעיות אחרות הנוגעות לטוהר המידות שלה. ואולם העתירה נמשכה והמינויים אושרו, בין היתר לאחר שאיינהורן טענה שלא קראה לסירוב פקודה, ומשום שבנה התפטר מתפקידו ביועץ למשרד הביטחון. אפשר אפוא לומר שאף שעדיין אין תנאי סף וקריטריונים למינוי אנשי הציבור בוועדה, בפועל אומצה הדרישה להיעדר זיקה ביניהם ובין חברי הממשלה.
תפקיד הוועדה: בדיקת טוהר המידות
תפקיד הוועדה הוא לחוות דעה "בנוגע לטוהר המידות במינוי על מנת להבטיח כי לא ייעשו מינויים לא ראויים, בין היתר מסיבות כגון זיקה אישית, זיקה עסקית או זיקה פוליטית לשר משרי הממשלה".החלטת ממשלה 3839, סעיף 1ב. כלומר, על הוועדה לבדוק את כשירות המינוי מבחינת טוהר המידות, ולא את התאמת המועמד וכשירותו לתפקיד. בכך היא כאמור שונה מוועדות מינויים אחרות, כמו ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה, שבראשה עומד נציב שירות המדינה ובודקת בין השאר מינויים לתפקיד מנכ"לים של משרדי ממשלה. יש לציין שלפי יו"ר הוועדה לשעבר יעקב טירקל, מהחלטת הממשלה מ-2018, ובפרט מהמילים "להבטיח כי לא ייעשו מינויים לא ראויים", משתמע שהוועדה יכולה גם שלא להמליץ על מועמד אם היא מצאה שהוא לא כשיר באופן קיצוני למשרה – לפי הדוגמה שסיפק, אם למשל מבקשים למנות רב סרן לרמטכ"ל.
לפי פסיקת בג"ץ, יש לפרש באופן רחב את מושג "טוהר המידות".בג"ץ 1570/07 עמותת "אומץ" – אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי ומשפטי נ' השר לביטחון פנים ואח'. לפי פרשנות רחבה זו, טוהר המידות מתייחס ל: א. טוהר המידות של המינוי. כלומר, מטרת הוועדה היא להבטיח כי המינוי נעשה משיקולים ראויים של טובת האינטרס הציבורי, ולא למשל בשל זיקה כלשהי בין הממונה לממנה; ב. טוהר המידות של הממונה. כלומר, מטרת הוועדה היא גם להבטיח שלא ימונה אדם שטוהר המידות שלו פגום; ג. כל היבט אחר שיש לו נגיעה לטוהר המידות הכרוך במינוי.
עבודת הוועדה
ראש הממשלה או השר המציע את המינוי (שר הביטחון במקרה של הרמטכ"ל, השר לביטחון פנים במקרה של המפכ"ל ונציב בתי הסוהר) נוקבים בפני הוועדה בשם המועמד לפחות 30 ימים לפני תום הכהונה של נושא המשרה היוצא. בעבר היו לפחות שני מקרים שבהם נמסרו לוועדה כמה שמות של מועמדים לאותו תפקיד, והיא בדקה את כולם (מועמדים לתפקיד הרמטכ"ל ב-1998; מועמדים לתפקיד נגיד בנק ישראל ב-2013; ר' פירוט להלן); ואולם ב-2018, כאשר ביקש השר לביטחון פנים גלעד ארדן מהוועדה לבדוק יותר ממועמד אחד לתפקיד המפכ"ל, היא סירבה וביקשה ממנו למסור שם של מועמד אחד בלבד, והוא עשה זאת. גם מלשון החלטת הממשלה עולה שראש הממשלה או השר צריכים למסור לה שם של מועמד אחד בלבד לתפקיד: "ראש הממשלה או השר המציע את המינוי יודיע ליושב ראש הוועדה בכתב על הכוונה למנות אדם לאחד התפקידים הבכירים...".החלטת ממשלה 3839, סעיף ד1.
בעת מסירת שם המועמד לוועדה, ראש הממשלה או השר המציע מוסרים לוועדה את קורות החיים של המועמד והשאלון שמילא, וכן את נימוקי השר או ראש הממשלה למינו. הוועדה מסתמכת לא רק על החומרים הכתובים, אלא גם מראיינת את ראש הממשלה או השר המציע, את המועמד, וכל אדם אחר שהיא מוצאת לנכון לזמנו; וכן מפרסמת הודעה לציבור על המינוי ומאפשרת לו לשלוח אליה תגובות, ומעבירה את ממצאיה למועמד ומאפשרת לו להגיב עליהם. היא גם נעזרת בחוות דעת משפטית של היועץ המשפטי לממשלה, ורשאית לבקש ממנו את עמדתו בסוגיות נוספות. עוד נקבע שהוועדה תקבע את סדרי עבודתה ככל שאלה לא נקבעו בהחלטת הממשלה. באופן כללי, בעבודתה הוועדה אינה כפופה לסדרי הדין ודיני הראיות הנהוגים בבית המשפט, שכן היא רשות מנהלית ולא שיפוטית – ולכן היא יכולה לגלות גמישות רבה יותר בדרכי הבדיקה שלה מאשר בית המשפט. החלטת הממשלה
בהקשר של סמכויות הבדיקה של הוועדה, הרי שהחלטת הממשלה מ-2018 העניקה לה כמה כלים נוספים שלא פורטו בהחלטות הממשלה הקודמות (אם כי בחלקם היא השתמשה בפועל עוד לפני 2018), כמו האפשרות לראיין את חבר הממשלה המציע, המועמד וגורמים ונוספים; להודיע לציבור על האפשרות לשלוח חוות דעת על המועמד; להעביר את ממצאיה לעיון ותגובה המועמד; לבקש את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בעניין מידע שהגיע אליה; ובאופן כללי – לקבוע את סדרי עבודתה ודיוניה ככל שאלה לא נקבעו בהחלטת הממשלה. תוספות אלה הן תוצר בעיקר של "פרשת גלנט": ב-2013, בעקבות הלקחים שעלו מהניסיון למנות את יואב גלנט לרמטכ"ל, שבמסגרתו הוועדה עצמה הודתה שאין לה כלים מספקים לבדוק את המועמדים (ר' בהמשך), הגישה הוועדה לראש הממשלה מתווה לשיפור עבודתה וחיזוק סמכויותיה. לאחר מכן, בטיוטת דוח מבקר המדינה שנשלחה לראש הממשלה בנובמבר 2015, הוא התבקש לבחון את המתווה שהציעה הוועדה להרחבת סמכויותיה.לדוח הסופי, ר' מבקר המדינה, "נציבות שירות המדינה – מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה", דוח שנתי 66ג, 2016. בעקבות כך התקיימו התייעצויות בין גורמים שונים במשרד ראש הממשלה ובמשרד המשפטים, שהובילו בסופו של דבר להחלטת הממשלה מ-2018. באופן כללי, נראה שבמהלך השנים הוועדה אכן הרחיבה את סמכויות החקירה שלה. דוגמה מובהקת היא הבדיקה שערכה ב-2018 בעניין מינוי משה אדרי לרמטכ"ל, שבמהלכה ביקשה הוועדה כי אדרי יעבור בדיקת פוליגרף כתנאי להמלצה על המינוי. ככל הידוע, זו הפעם הראשונה שהוועדה השתמשה בכלי זה. אף שנשמעה ביקורת שלפיה אין לוועדה סמכות לבקש בדיקה כזו, נראה כי היועץ המשפטי לממשלה, שאישר וקידם את הבדיקה הזו, סבר אחרת; ייתכן שעמדה זו נובעת מהסמכויות החדשות שנוספו לוועדה בהחלטת הממשלה מ-2018, בין היתר סמכותה של הוועדה לקבוע את סדרי עבודתה והאפשרות לבקש את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בעניין שהגיע אליה.
עוד נקבע כי הוועדה תפסיק לדון במינוי רק בהוראת בית המשפט, אם ראש הממשלה או השר המציע חוזרים בהם מכוונת המינוי, או אם המועמד עצמו מסיר את מועמדותו. אם עבודתה לא הופסקה, הרי שלאחר שסיימה את עבודתה היא מגישה את חוות דעתה לראש הממשלה או לשר שהציע את המינוי. היא תחזור ותדון במינוי רק בנסיבות הבאות: טרם אישור המינוי – אם נתגלה מידע חדש, והשר המציע או ראש הממשלה מבקשים מהוועדה לשוב ולדון במינוי; לאחר אישורו – אם נתגלה מידע חדש והממשלה מבקשת זאת.
כאמור, כיוון שוועדת המינויים מונה ארבעה חברים, נקבע שבמקרה שהדעות בוועדה שקולות, יינתן ליו"ר הוועדה קול נוסף מכריע. ככל הידוע, הפעם היחידה שבה הדבר קרה היה בעת ההחלטה להמליץ שלא למנות את משה אדרי למפכ"ל ב-2018.
האם המלצות הוועדה מחייבות?
כמו ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה, הוועדה המייעצת אינה "ועדה ממנה" אלא "ועדה ממליצה". תפקידה, כפי שעולה מהחלטת הממשלה, הוא לספק חוות דעת חיובית או שלילית על המינוי אך לא "לאשר" או "לפסול" אותו (אף שאלה ביטויים מקובלים בכל הנוגע להמלצות הוועדה). לפיכך, נראה שגם אם הוועדה המליצה שלא למנות מועמד מסוים, אפשר להמשיך בהליכי המינוי ואף לאשרו. ואולם, בג"ץ כבר קבע שעבודת הוועדה היא "שלב מהותי בהליך המינוי".שם. בנוגע לוועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה, הנוהל הרלוונטי, התואם גם את פסיקות בג"ץ, מציין בפירוש ש"בהיעדר פגם מינהלי בחוות דעת הגורם המייעץ, נדרשים טעמים מיוחדים ונסיבות חריגות כדי להציג סטייה מחוות דעתו...".הנחיות נציב שירות המדינה, מס' 3.1 ,נוהל עבודת ועדת המינויים, סעיף 8ד. ר' גם בג"ץ 99/5657 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל. כיוון ששתי הוועדות האלה הן ועדות מינויים מייעצות, יש להניח שכלל זה חל גם על הוועדה המייעצת למינויים בכירים. גם מדבריו של היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט לאחר שהוועדה המייעצת המליצה שלא למנות את משה אדרי לניצב (ר' דיון להלן) עולה תמונה דומה בנוגע למינוי מועמד שהוועדה המליצה שלא למנותו – הדבר אפשרי, אך רק בכפוף לנסיבות חריגות וטעמים מיוחדים, ומקרה כזה יגיע ככל הנראה לבג"ץ, שיידרש להכריע אם החלטת הממשלה היא סבירה.הוועדה לביקורת המדינה, פרוטוקול מס' 376 מיום 3.12.2018. בכל מקרה, סוגיה זו טרם עמדה למבחן מעשי: אמנם לאחר שהוועדה המייעצת המליצה שלא למנות את אדרי למפכ"ל ציינו השר לביטחון פנים וחברי ממשלה נוספים שהם מתכוונים להביא את המינוי לאישור הממשלה, אך בסופו של דבר אדרי עצמו הסיר את מועמדותו, והדבר לא קרה.
המועמדים שבהם דנה הוועדה מאז 1997 מופיעים בטבלה 1.
מאז החלטת הממשלה על הקמת הוועדה המייעצת ב-1997, היא סיפקה 41 המלצות, מהן 40 היו חיוביות ורק אחת שלילית – זו הנוגעת למינוי משה אדרי למפכ"ל (2018).כאמור, יש המציינים את שנת 1999 כשנת הקמתה של הוועדה. לפי הגישה הזו, מאז 1999 סיפקה הוועדה המייעצת 37 חוות דעת, מהן 36 חיוביות ואחת שלילית. במקרה זה, שלא כמנהגה, הוועדה המייעצת פרסמה את חוות הדעת המלאה שנשלחה לשר לביטחון פנים.הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים, מכתב לח"כ גלעד ארדן, השר לביטחון פנים, 29.11.2018, https://pic-upload.ynet.co.il/news/sar123.pdf. הוועדה פירטה שתי עילות לפסילה: ראשית, פגישה שנערכה בין אדרי לבין עורך דינו של אדם שהתלונן על התנהגותו של אדרי כלפיו ועמד להופיע בפני הוועדה; שנית, דוח מבקר המדינה על פעולות אדרי במסגרת אחד מתפקידיו במשטרה, שהעלה חשד משמעותי להתנהלות שאינה מתיישבת עם טוהר המידות (התעלמות מדיווחים לא נכונים של קצין). הוועדה הדגישה במיוחד את חשיבות האמון הציבורי במשטרה, וגרסה כי אמון זה עלול להיפגע אם ימונה אדרי למפכ"ל.
מתוך 40 המועמדים שהוועדה המליצה לאשר את מינויים, 35 אכן התמנו. אשר לחמשת המקרים האחרים: ארבעה מינויים כלל לא הובאו לאישור הממשלה, ואילו מינוי אחד אושר בממשלה ולאחר מכן בוטל. המינויים שלא הובאו לאישור הממשלה היו אותם מקרים שבהם בדקה הוועדה יותר ממועמד אחד לאותו תפקיד: ב-1998 הוגשו לוועדה שני שמות של מועמדים למשרת הרמטכ"ל, שאול מופז ומתן וילנאי. הוועדה אישרה את שני המועמדים, ובסופו של דבר הוחלט להביא לאישור הממשלה את שאול מופז, שאכן מונה; ב-2013 נמסרו לוועדה 3 שמות של מועמדים למשרת נגיד בנק ישראל (מריו בלכר, ויקטור מדינה, צבי אקשטיין). הוועדה אישרה את כולם, אך בסופו של דבר הוחלט שלא למנותם, ולוועדה נמסר שם נוסף של מועמדת, קרנית פלוג, אשר אושרה ומונתה.
כאמור, במקרה אחד אושר המינוי בוועדה אך בוטל לאחר מכן. מדובר במקרה המפורסם של יואב גלנט. במקרה זה, ועדת טירקל המליצה למנות את גלנט לרמטכ"ל, בהסתמך בין היתר על חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה, אף שעלו בפניה חשדות לעברות בתחום התכנון והבנייה. בהמשך הוגשה עתירה לבג"ץ נגד המינוי, שבה בין היתר נדרשה הוועדה להשלים את בדיקתה בעניין החשדות נגד גלנט, ואף לקבוע כי הוא אינו ראוי להתמנות לתפקיד הרמטכ"ל.בג"ץ 6770/10 מפלגת התנועה הירוקה נ' ממשלת ישראל. בעקבות הסערה פתח מבקר המדינה בבדיקת העניין, וממצאיו כללו ביקורת קשה על התנהלות גלנט. בעקבות כך הגיש היועץ המשפטי לממשלה חוות דעת שלפיה יש קשיים משפטיים משמעותיים במינוי גלנט לרמטכ"ל, והממשלה החליטה לבטל את המינוי. לאחר שהוועדה ספגה ביקורת על כך שאישרה את המינוי למרות הבעייתיות שבו, היא פרסמה הודעה רשמית, שבה הצדיקה את החלטתה "על בסיס כל התגובות, העדויות, הטענות והמסמכים שהיו בידיה, שאותם בחנה הוועדה ביסודיות ובאריכות, ולאחר שהתרשמה מאישיותו של המועמד". עם זאת, מדברי הוועדה עולה בין השורות הכרה בכך שהכלים בידיה מוגבלים: "אין היא [ועדת טירקל] ועדת חקירה, אין לה את הכלים הדרושים לעריכת חקירה ואין היא מוסמכת לערוך חקירה, אלא לחוות דעתה רק על פי החומר המוגש לה".ועדת טירקל, "תגובת ועדת טירקל למינויי בכירים בנושא גלנט", אתר משרד ראש הממשלה, 2011. כאמור, בעקבות כך ביקשה הוועדה לחזק את סמכויותיה ויכולות החקירה שלה, ובאפריל 2013 הגישה לממשלה מתווה לשיפור עבודתה. בסופו של דבר, בהחלטת הממשלה ממאי 2018 אכן נוספו לוועדה כלים לצורך כך.
נוסף על כך, לאורך השנים החלה הוועדה לבדוק לפחות חמישה מועמדים נוספים שמועמדותם הוסרה במהלך הבדיקה – על ידי ראש הממשלה, השר המציע או על ידי המועמד עצמו – ולכן הוועדה לא מסרה את חוות דעתה עליהם.המידע על מועמדים שהוועדה החלה לבדוק אך לא השלימה את בדיקתם מסתמך בעיקר על אמצעי התקשורת, ולכן יש להביא בחשבון שייתכן שהיו מועמדים נוספים כאלה, בעיקר בשנות הפעילות הראשונות של הוועדה, שבהן פעילותה זכתה לפרסום מועט יחסית. מתוך חמשת המועמדים האלה, רק במקרה אחד היה לוועדה, לפי התקשורת, תפקיד ישיר בהסרת המועמדות. מדובר במועמדות של יעקב גנות לתפקיד המפכ"ל ב-2007. ככל הנראה התגבשה בוועדה המלצה שלא להמליץ על המינוי – בעקבות פסק דין מהעשור הקודם של בית המשפט העליון, שבו זוכה גנות אך נמתחה ביקורת קשה על התנהלותו – ובעקבות כך גנות עצמו הסיר את מועמדותו. בשאר המקרים, לוועדה הייתה לכל היותר השפעה עקיפה בלבד על הסרת המינוי: ב-2011 ביקשה הוועדה המייעצת חוות דעת משלימה מהיועץ המשפטי לממשלה בנוגע למינוי אלי גביזון לנציב בתי הסוהר, וזאת בעקבות פניות שקיבלה לגבי התנהלות פגומה של גביזון בעברו בשירות בתי הסוהר. בעקבות חוות הדעת ביטל השר את המינוי. בדומה, ב-2013 פנתה הוועדה המייעצת ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה לבדוק טענות בדבר התנהלותו של המועמד לתפקיד נגיד בנק ישראל, יעקב פרנקל, בנוגע לפרשה שבה נעצר בשדה התעופה בהונג קונג. במהלך הבדיקה הסיר פרנקל את מועמדותו. בשני המקרים האחרים ספק אם הייתה לוועדה השפעה כלשהי: ב-2013 נמסר שמו של ליאו ליידרמן לוועדה כמועמד לתפקיד נגיד בנק ישראל, אך הוא הסיר את מועמדותו מבלי שהוועדה דנה בכך, ככל הנראה בעקבות מכתבים שהגיעו לוועדה וכללו האשמות כנגדו. ב-2015 נמסר שמו של גל הירש לוועדה כמועמד לתפקיד המפכ"ל. ואולם כאשר התברר שכבר מתבצעות בדיקות לגבי התנהלותו העסקית, החל גם היועץ המשפטי לממשלה בבדיקות לגבי האפשרות למנותו – ובמהלכן הסיר השר את מועמדותו של הירש.
המועמדים שבהם דנה הוועדה המייעצת, 2018-1997 (טבלה 1)
| מינוי | שנת חוות הדעת | מועמד | אושר/ נפסל/ הוסר | הערות |
| מפכ"ל | 1997 | יהודה וילק | אושר | |
| ראש המוסד | 1998 | אפרים הלוי | אושר | |
| רמטכ"ל | 1998 | מתן וילנאי | אושר | לא הוגש לממשלה, כי הוחלט למנות מועמד אחר |
| רמטכ"ל | 1998 | שאול מופז | אושר | |
| ראש השב"כ | 2000 | אבי דיכטר | אושר | |
| נציב בתי הסוהר | 2000 | אורית אדטו | אושר | |
| נגיד בנק ישראל | 2000 | דוד קליין | אושר | |
| מפכ"ל | 2000 | שלמה אהרונישקי | אושר | |
| רמטכ"ל | 2002 | משה יעלון | אושר | |
| ראש המוסד | 2002 | מאיר דגן | אושר | |
| משנה לנגיד בנק ישראל | 2002 | מאיר סוקולר | אושר | |
| משנה לנגיד בנק ישראל | 2002 | אביה ספיבק | אושר | |
| נציב בתי הסוהר | 2003 | יעקב גנות | אושר | |
| מפכ"ל | 2004 | משה קראדי | אושר | |
| רמטכ"ל | 2005 | דן חלוץ | אושר | |
| ראש השב"כ | 2005 | יובל דיסקין | אושר | |
| נגיד בנק ישראל | 2005 | סטנלי פישר | אושר | |
| משנה לנגיד בנק ישראל | 2006 | צבי אקשטיין | אושר | |
| רמטכ"ל | 2006 | גבי אשכנזי | אושר | |
| מפכ"ל | 2007 | יעקב גנות | הוסר | המועמד הסיר את מועמדותו, ככל הנראה לאחר שהוועדה עמדה להמליץ שלא למנותו |
| מפכ"ל | 2007 | דודי כהן | אושר | |
| נציב בתי הסוהר | 2007 | בני קניאק | אושר | |
| רמטכ"ל | 2010 | יואב גלנט | אושר | המינוי בוטל ע"י השר בעקבות בדיקות של מבקר המדינה והיועץ המשפטי לממשלה |
| רמטכ"ל | 2011 | בני גנץ | אושר | |
| מפכ"ל | 2011 | יוחנן דנינו | אושר | |
| ראש השב"כ | 2011 | יורם כהן | אושר | |
| ראש המוסד | 2010 | תמיר פרדו | אושר | |
| נציב בתי הסוהר | 2011 | אלי גביזון | הוסר | השר ביטל את המועמדות לאחר שהוועדה ביקשה חוות דעת משלימה של היועץ המשפטי לממשלה, שהעלתה שהמינוי צפוי להיתקל בקשיים |
| נציב בתי הסוהר | 2011 | אהרון פרנקו | אושר | |
| משנה לנגיד בנק ישראל | 2011 | קרנית פלוג | אושר | |
| נגיד בנק ישראל | 2013 | יעקב פרנקל | הוסר | המועמד הסיר את מועמדותו, לאחר שהוועדה ביקשה בדיקה של היועץ המשפטי לממשלה |
| נגיד בנק ישראל | 2013 | ליאו ליידרמן | הוסר | המועמד הסיר את מועמדותו עוד בטרם החלה הוועדה בהליך הבדיקה בפועל |
| נגיד בנק ישראל | 2013 | צבי אקשטיין | אושר | לא הוגש לאישור הממשלה, כי הוחלט למנות מועמד אחר |
| נגיד בנק ישראל | 2013 | מריו בלכר | אושר | לא הוגש לאישור הממשלה, כי הוחלט למנות מועמד אחר |
| נגיד בנק ישראל | 2013 | ויקטור מדינה | אושר | לא הוגש לאישור הממשלה, כי הוחלט למנות מועמד אחר |
| נגיד בנק ישראל | 2013 | קרנית פלוג | אושר | |
| משנה לנגיד בנק ישראל | 2014 | נדין בודו טרכטנברג | אושר | |
| רמטכ"ל | 2014 | גדי איזנקוט | אושר | |
| מפכ"ל | 2015 | גל הירש | הוסר | השר הסיר את המועמדות במהלך בדיקה של היועץ המשפטי לממשלה על התנהלותו העסקית, ללא קשר לוועדה |
| מפכ"ל | 2015 | רוני אלשיך | אושר | |
| נציב בתי הסוהר | 2015 | עפרה קלינגר | אושר | |
| ראש השב"כ | 2016 | נדב ארגמן | אושר | |
| ראש המוסד | 2016 | יוסי כהן | אושר | |
| רמטכ"ל | 2018 | אביב כוכבי | אושר | |
| מפכ"ל | 2018 | משה אדרי | נפסל | המועמד היחיד שנפסל בידי הוועדה |
| נגיד בנק ישראל | 2018 | אמיר ירון | אושר |
האם הפיקוח על המינויים לתפקידים הבכירים ביותר – המתבצע כיום באמצעות הוועדה המייעצת – הוא נרחב או מצומצם במבט השוואתי? ראשית יש לציין כי ברוב הדמוקרטיות שנבדקו לצורך סקירה זו (ארה"ב, בריטניה, קנדה, ניו זילנד, אירלנד, אוסטרליה, צרפת, גרמניה, איטליה), הליכי המינוי לשבע המשרות שהוועדה עוסקת בהן שונים זה מזה (מלבד ארה"ב, שבה מקובל, לפחות לגבי תפקידים בכירים רבים, שהמועמד ייבחר ויתמנה על ידי הנשיא בכפוף לשימוע ואישור בסנאט). בפרט, מבט השוואתי מעלה כי יש להבחין בין הליכי מינוי למשרות צבאיות כמו הרמטכ"ל לבין הליכי המינוי למשרות אזרחיות מובהקות כמו נגיד הבנק המרכזי: באופן כללי, המינוי לתפקידים הצבאיים מופקד בידי הדרג הפוליטי, עם פיקוח חיצוני מינימלי בלבד, ואילו במינוי לתפקידים האזרחיים מעורבים הן גורמים מקצועיים והן גורמים פוליטיים.
לפיכך, בחרתי להתמקד בהשוואת הליכי המינוי לתפקיד אחד בלבד – המפכ"ל (תפקיד שאינו אזרחי אך אינו לגמרי צבאי). בטבלה 2 מפורטים הליכי המינוי לתפקיד המפכ"ל, או לתפקיד מקביל לו, בעשר דמוקרטיות מפותחות ובהן ישראל. יצוין כי במדינות רבות, הליך המינוי בפועל מורכב יותר מהליך המינוי הפורמאלי, וכולל שלבים רבים יותר ופיקוח משמעותי יותר. לפיכך הטבלה מתייחסת להליך המינוי בפועל, כפי שהתבצע בעת המינוי האחרון לתפקיד.
מהסקירה ההשוואתית עולה שקיימים הבדלים משמעותיים בפיקוח על הליכי המינוי לתפקיד המפכ"ל בדמוקרטיות שונות, והליך המינוי הקיים בישראל – מינוי בידי הדרג הנבחר לאחר בדיקה של ועדת מינויים – מאוזן יחסית. במדינות האנגלו-סקסיות שנבחנו (מלבד ארה"ב), הליך המינוי כולל מעורבות משמעותית ואף מכרעת של ועדת איתור מקצועית או לפחות חצי-מקצועית, שמעבירה לגורמים הפוליטיים הרלוונטיים שם של מועמד אחד או "רשימה קצרה" של כמה מועמדים. בארה"ב המועמד לתפקיד ראש ה-FBI ונושאי משרה בכירים נוספים בגופים פדרליים העוסקים באכיפת חוק (למשל ה- Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives וה- (Drug Enforcement Administrationנבחרים על ידי הנשיא וממונים על ידו בכפוף לשימוע בוועדה של הסנאט (United States Senate Committee on the Judiciary) ואישור של הסנאט. בהקשר זה יצוין שאף על פי שלא מדובר בפיקוח מקצועי אלא פוליטי, הרי שלעתים מדובר באמצעי פיקוח משמעותי, המקשה על הנשיא למנות מועמדים – בין היתר משום שייתכן שהסנאט והוועדה יהיו "לעומתיים", כלומר שרוב חבריהם יהיו ממפלגה שאיננה מפלגתו של הנשיא; ובשל גורמים פוליטיים שונים, כמו מחויבות של חברי הפרלמנט לשחקנים שמתנגדים למינוי. דוגמה מובהקת היא מינוי מנהל אחת מסוכנויות אכיפת החוק הפדרליות המרכזיות בארה"ב, Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives. ב-2006 נוספה הדרישה שהמינוי יהיה כפוף לשימוע ואישור בסנאט. מאז ועד היום בלם הסנאט כמעט את כל הניסיונות למנות מנהל קבוע לסוכנות, בעיקר בלחץ איגוד הרובאים הלאומי (National Rifle Association), ורק במשך שנתיים (2015-2013) כיהן בה מנהל קבוע. לעומת זאת, במדינות שנסקרו באירופה היבשתית (צרפת, גרמניה ואיטליה), הדרג הפוליטי ממנה ישירות את מפקד המשטרה, ללא פיקוח חיצוני משמעותי.
הליכי המינוי לתפקיד מפקד המשטרה בעשר דמוקרטיות (טבלה 2)
| מדינה | התפקיד | הליך המינוי |
| ישראל | המפקח הכללי של משטרת ישראל | השר לביטחון פנים נוקב בשם המועמד; הוועדה המייעצת מחווה דעתה על המינוי; הממשלה מאשרת את המינוי. |
| ארה"ב | Director of the Federal Bureau of Investigation (FBI)[1]בארה"ב אין משטרה פדרלית. נראה שהגוף הקרוב ביותר לכך הוא ה-FBI, שעוסק הן בחקירת פשעים פדרליים (כמו המשטרה) והן בסוגיות של ריגול נגד ארה"ב, טרור וחתרנות (כמו השב"כ). | הנשיא נוקב בשם המועמד; המועמד עובר שימוע בוועדה של הסנאט ואישור של הסנאט, וממונה על ידי הנשיא. |
| בריטניה | Commissioner of Police of the Metropolis[2]זהו השוטר בעל הדרגה הגבוהה ביותר בבריטניה. הגוף שבראשו הוא עומד, משטרת המטרופולין של לונדון (המכונה גם "סקולטנד יארד"), אחראי אמנם על אכיפת החוק רק בלונדון רבתי (למעט הסיטי של לונדון), אך יש לו גם תפקידים כלל ארציים, כמו האחריות על המלחמה בטרור ואבטחת משפחת המלוכה הבריטית וחברי ממשלה בכירים. | הודעה על כוונה לאייש את המשרה מתפרסמת ברבים, ומי שרוצה מגיש מועמדות; ועדת איתור מקצועית בוחנת את המועמדים ומרכיבה "רשימה קצרה" של מועמדים, שמועברת לשר הפנים; שר הפנים מתייעץ עם ראש עיריית לונדון וגורמים נוספים ומחליט את מי למנות, והמלכה ממנה. |
| אירלנד | Commissioner of An Garda Síochána | ועדת איתור מקצועית מעבירה לשר המשפטים שם של מועמד אחד, והממשלה מאשרת את המינוי. |
| אוסטרליה | Commissioner of the Australian Federal Police | ועדת איתור בין-לאומית ממליצה (בעיקר בפני רה"מ ושר הפנים) על מועמד, הממשלה מאשרת, והמושל ממנה. |
| ניו זילנד | Commissioner of Police | הליך המינוי מנוהל על ידי ה-State Services Commission, גוף מקצועי האחראי על מינויים בכירים בשירות הציבורי; גוף זה ממליץ על מועמד לראש הממשלה ולשר המשטרה, שממליצים עליו בפני המושל, אשר ממנה אותו. |
| קנדה | Commissioner of the Royal Canadian Mounted Police | ועדת איתור מקצועית (ברובה) הממונה על ידי השר לביטחון פנים מציעה "רשימה קצרה" של מועמדים לשר, שבוחר מתוכה – והממשלה ממנה. |
| צרפת | Directeur général de la police nationale | מינוי על ידי הממשלה. |
| איטליה | Direttore Generale della Pubblica Sicurezza | שר הפנים ממליץ בפני הממשלה על מועמד, הממשלה מאשרת והשר ממנה. |
| גרמניה | Präsident des Bundespolizeipräsidiums | שר הפנים ממליץ בפני הממשלה על מועמד, הממשלה מאשרת והשר ממנה. |
ההצעות לשינויים בוועדה המייעצת מגיעים משני כיוונים עיקריים.
הצעות לביטול הוועדה
ההצעות לביטול הוועדה מסתמכות על טענות שהוועדה פוגעת בערכים דמוקרטים וכן ביעילות ובמשילות. כך, נטען שבמשטר דמוקרטי נבחרי הציבור הם שצריכים למנות מועמדים לתפקידים הבכירים ביותר בשירות הציבורי, משום שהדבר תואם ערכים דמוקרטיים – זו אחת הדרכים שבאמצעותן יכולים נבחרי הציבור לקדם את מדיניותם, שזכתה לאמון הציבור; וממילא הם אלה שיישאו באחריות בפני הציבור אם ימנו אנשים לא ראויים לתפקידים אלה – בניגוד למשל לחברי הוועדה המייעצת, שלא יישאו באחריות דומה. אשר ליעילות ומשילות, נטען שהוועדה המייעצת עלולה לפסול מועמדים ראויים ללא סיבה מוצדקת. יותר מכך – נטען שעצם קיומו של הליך בדיקה שבו מטבע הדברים עלולים להיחשף פרטים על עברו שהמועמד היה מעוניין להסתיר – ואף שמועות לא-מבוססות והשמצות של בעלי אינטרסים, שנועדו להקשות על מינוי המועמד – עלול להרתיע מועמדים ראויים, שלא יהיו מעוניינים לעבור תהליך בדיקה כזה ולכן יוותרו מראש או במהלך הבדיקה על המינוי לתפקיד הבכיר.
בהסתמך על טענות אלה עלו לאורך השנים קריאות לביטול הוועדה.יש גם הקוראים לשימור הוועדה, אך צמצום סמכויותיה – בעיקר סמכותה לדרוש מידע נוסף מעבר למידע שהונח בפניה וסמכותה לבצע פעולות חקירה נוספות, כגון דרישה לבדיקת פוליגרף. עמדה ברוח זו הביע אביעד בקשי בדיון שנערך במכון הישראלי לדמוקרטיה בנובמבר 2018 (ר' הערת שוליים 12). לעתים מדובר בתמיכה בביטול כל סוג של פיקוח חיצוני על הליך המינוי (מלבד, יש להניח, בדיקות משפטיות שגרתיות), כפי שהיה לפני הקמת הוועדה המייעצת, ולעתים באימוץ השיטה הקיימת בארה"ב – כלומר החלפת הוועדה המייעצת בהליך של שימוע ואישור בכנסת. לאחרונה, לאחר שהוועדה המייעצת החליטה שלא להמליץ על מינוי אדרי למפכ"ל, התבטאו ברוח זו שרים ובהם שרת המשפטים איילת שקד, שר החינוך נפתלי בנט, שר התיירות יריב לוין ושרת התרבות והספורט מירי רגב.למשל: עמית סגל, "הושג רוב בממשלה למינוי אדרי למפכ"ל", mako, 30.11.2018.
ספק אם טענות אלה בזכות ביטול הוועדה מוצדקות. מבחינה השוואתית, נראה ששיטת המינויים לתפקידים הבכירים בישראל היא מאוזנת – מצד אחד, המועמד לתפקיד הבכיר נבחר באופן בלעדי על ידי הדרג הפוליטי, ללא מעורבות מקצועית, וזאת בניגוד לדמוקרטיות שבהן המועמדים נבחרים למעשה בידי ועדת איתור; מצד אחר, יש בה ועדה חיצונית הבודקת את המועמד, בניגוד לדמוקרטיות שבהן אין כל פיקוח חיצוני על המינוי. מבחינה נורמטיבית, נראה שהתפיסה הדמוקרטית שלפיה נבחרי הציבור הם שצריכים לבחור את בעלי התפקידים הבכירים ביותר בשירות הציבורי אכן מתממשת בישראל – כאמור, רק נבחרי הציבור הם שנוקבים בשמות המועמדים המועדפים עליהם, ורובם המכריע של המועמדים האלה אכן ממונים. בהקשר זה, מבחינה היסטורית קשה לטעון שהוועדה המייעצת מקשה באופן משמעותי על מינויים לתפקידים בכירים: כאמור, היא סיפקה 41 המלצות, מתוכן רק אחת הייתה שלילית; גם אם נוסיף לכך את המקרה של יעקב גנות, שבו ככל הנראה עמדה הוועדה שלא להמליץ על המועמד, ואפילו אם נתייחס גם למקרים שבהם הייתה לוועדה השפעה עקיפה על הסרת מועמדות (בעיקר יעקב פרנקל ואלי גביזון), עדיין ברובם המכריע של המקרים הוועדה לא מערימה קשיים על המועמד שמובא בפניה. אמנם ייתכן שעצם קיומו של הליך הבדיקה בוועדה מרתיע מועמדים ראויים – המקרה של ליאו ליידרמן, שביטל את מועמדותו לתפקיד נגיד בנק ישראל מיד לאחר שהגיעו לוועדה טענות על התנהלות-עבר בעייתית שלו, הוא אולי דוגמה לכך – אך נראה שבתקופה הנוכחית, פקידים בכירים צריכים להיות מוכנים לחשיפה ציבורית ותקשורתית כזו. במידה רבה, חשיפה כזו היא חלק ממאפייני תפקידים ציבוריים בכירים, וייתכן שאף עדיף שהדברים ייחשפו טרם המינוי מאשר אחריו. צריך גם לזכור שרוב המועמדים עדיין זוכים להמלצת הוועדה מבלי שחייהם האישיים יזכו לחשיפה תקשורתית – מתוך 16 המועמדים שהוועדה דנה בהם מאז 2013, אפשר לציין רק 4 מועמדים שזכו לעניין ציבורי ותקשורתי כזה – יעקב פרנקל, ליאו ליידרמן, גל הירש ומשה אדרי. אפילו לאחרונה, במקביל לסערה התקשורתית סביב מועמדותו של אדרי, נידונו ואושרו שני מינויים אחרים כמעט ללא תשומת לב ציבורית ותקשורתית – מינויים של אביב כוכבי לרמטכ"ל ואמיר ירון לנגיד בנק ישראל. יתר על כן, סביר שגם אם הוועדה המייעצת לא הייתה קיימת, חלק ניכר מאותם מינויים "בעייתיים", למשל המקרים של אדרי וגנות, היו מגיעים בסופו של דבר לדיון בבג"ץ, שהיה נדרש להכריע אם מדובר במינויים ראויים – כך שבכל מקרה אי-אפשר היה להימנע מדיון נרחב, לרבות דיון ציבורי ותקשורתי, בעברם של המועמדים.
דיון על אימוץ השימועים הפרלמנטריים הנהוגים בארה"ב חורג מהיקפו של מאמר זה. נציין רק שאף שיש לשיטה זו יתרונות מסוימים מנקודת מבט דמוקרטית, כמו מעורבות גדולה יותר של נבחרי הציבור בכלל ושל חברי הכנסת והאופוזיציה בפרט וכן שקיפות רחבה יותר, הרי שהוא טומן בחובו בעיות וסכנות, ובמיוחד נראה שאינו מתאים לישראל: ראשית, בהינתן תרבות הדיון הנהוגה בכנסת ובוועדותיה, ספק רב אם אפשר לקיים דיון רציני על מועמדותו של פלוני לתפקיד בכיר, תוך התייחסות רצינית לכל העובדות והפרטים על עברו של המועמד ועל המינוי, כפי שעושה הוועדה המייעצת; ושנית, בישראל הממשלה שולטת בכנסת יותר מאשר בארה"ב – בין היתר משום שבישראל קיים משטר פרלמנטרי שבו הממשלה צריכה לזכות לאמון הכנסת – ולכן סביר להניח שכל מינוי שהממשלה אישרה יאושר בסופו של דבר גם בכנסת.
הצעות לחיזוק הוועדה
שני ההיבטים העיקריים שבעניינם נשמעו קריאות לחיזוק הוועדה נוגעים לסמכויותיה ולאופן מינוי חבריה. קריאות לחיזוק סמכויות החקירה של הוועדה נשמעו בעיקר בעקבות פרשת גלנט, שבה אישרה הוועדה מינוי שלאחר מכן התברר כבעייתי ובסופו של דבר בוטל. כאמור, במסגרת פרשה זו הוועדה עצמה הודתה שהכלים שבידיה מוגבלים ושאין בידיה סמכויות חקירה. בין היתר בעקבות כך, בהחלטת הממשלה מ-2018 הורחבו במידת מה סמכויות הוועדה, ונראה שגם בפועל היא נוקטת גישה אקטיביסטית יותר בכל הנוגע לבירור פרטים אודות המועמדים המובאים בפניה, כפי שבא לידי ביטוי בעניין הפוליגרף שדרשה ממשה אדרי. לפיכך, נראה שבהיבט זה יכולתה של הוועדה לבצע את עבודתה אכן השתפרה.
עם זאת, סמכויותיה של הוועדה המייעצת נותרו מוגבלות במובן זה שהיא עדיין פועלת כוועדת מינויים שבודקת רק סוגיות של טוהר המידות. ככל שמעוניינים בהרחבה משמעותית של סמכויותיה, אפשר לחרוג ממודל זה – להטיל על הוועדה לבדוק לא רק סוגיות שקשורות לטוהר המידות, אלא גם – כמו ועדות מינויים אחרות – את כשירות המועמד והתאמתו לתפקיד (כאמור, לדעת השופט בדימוס טירקל, הוועדה רשאית כבר עתה לפסול מועמדים בשל חוסר התאמה קיצוני לתפקיד); ואף להפוך את הוועדה מוועדת מינויים, הדנה במועמד שהדרג הפוליטי הובא לפניה, לוועדת איתור, כלומר ועדה שמציעה לדרג הפוליטי מועמד או מועמדים למינוי. כאמור, בדמוקרטיות אחרות בוחרות ועדות איתור מועמדים לתפקיד המפכ"ל; ויתר על כן, במינויים המבוססים על ועדות איתור מקצועיות ועצמאיות יש פוטנציאל לשיפור איכות המינויים בפרט והאפקטיביות של הממשלה בכלל.מחקרים אמפיריים מצאו קשר מובהק בין מינויים הנעשים על בסיס מקצועי (ולא פוליטי) ובין אפקטיביות גבוהה של השירות הציבורי. ר' מומי דהן, אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה, מחקר מדיניות 114, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2016 ,עמ' 46-48. מנגד, אפשר לטעון שהפקעת המינויים הבכירים ביותר מהדרג הפוליטי סותרת את הערכים הדמוקרטיים שפורטו לעיל, כלומר פוגעת ביכולתם של נבחרי הציבור לקדם את מדיניותם שזכתה לאמון הציבור, וכן שהיא פוגעת באחריותיות של נבחרי הציבור כלפי הציבור. מעבר לכך, חשוב גם לשאול אם אכן קיים צורך אמתי בשינוי תפקידה של הוועדה המייעצת – האם, מאז הקמתה, היו מקרים שבהם הממשלה ביקשה למנות מועמדים בלתי מתאימים ובלתי כשירים לתפקידים הבכירים? אם התשובה שלילית, והשיטה הקיימת פועלת כשורה, הרי שלא בטוח שיש טעם לתקנה.
היבט אחר נוגע לאופן מינוי חברי הוועדה, ובפרט לצורך להבטיח שהם יפעלו באופן עצמאי ומקצועי: שני אנשי הציבור בוועדה ממונים על ידי הממשלה, ללא כל תנאי סף (מלבד התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה), כך שבאופן טבעי עלול להיווצר חשד שהממשלה ממנה אנשים "נוחים", כלומר כאלה שהיא סוברת שלא יפסלו את המועמדים המובאים לפניהם; יצוין שכיוון שיו"ר הוועדה הוא שופט בדימוס של בית המשפט העליון, חשש זה פחות רלוונטי בעניינו. חשש כזה עלה ממש לאחרונה בנוגע לשני אנשי הציבור שמונו לוועדה במאי 2018, והוא היה אחת הנימוקים בעתירה לבג"ץ נגד המינוי והוביל בסופו של דבר להתפטרותם מהוועדה. מבלי לקבוע אם מינוי שני אנשי הציבור היה תקין או לא, הרי שפרשה זו פגעה בהליכי מינוי הבכירים – הן משום שהיא גרמה לעיכוב בהליכי המינוי (אף שחברי הוועדה מונו במאי 2018, היא החלה לפעול רק באוקטובר באותה שנה, לאחר שמונו חברי ועדה חדשים במקום אלה שהתפטרו), הן משום שבאופן טבעי היא פגעה באמון הציבור בתהליכי המינוי.
כדי למנוע הישנות של פרשה זו ובמיוחד להבטיח את המקצועיות והעצמאות של אנשי הציבור החברים בוועדה, אפשר לנקוט שני צעדים עיקריים: ראשית, להוסיף דרישה מפורשת שלא יוכלו להתמנות לחברים בוועדה אנשים שיש להם זיקה עסקית, אישית או פוליטית לשר משרי הממשלה. דרישה דומה קיימת לגבי אנשי הציבור בוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות ובוועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה. שנית, להוסיף תנאי סף הנדרשים מאנשי הציבור בוועדה. גם דרישה זו מקובלת בוועדות מינויים אחרות: למשל, אנשי הציבור הממונים לוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות צריכים להיות כשירים לכהן כיושבי ראש דירקטוריון בחברות ממשלתיות (כלומר לעמוד בתנאים הנוגעים לתואר אקדמי וניסיון תעסוקתי רלוונטי). אפשר להציע תנאי סף שונים, למשל תואר אקדמי רלוונטי, ניסיון בעבודה בשירות הציבורי והיכרות מעמיקה עמו, ואולי אף ניסיון בעבודה באחד מהגופים שהוועדה עוסקת במינוי בכיריהם (צבא, משטרה, שב"כ, מוסד, שירות בתי הסוהר, בנק ישראל). שלישית, אפשר להפקיע מהממשלה את מינוי אנשי הציבור, ולהעבירו לגורם אחר, עצמאי יותר: למשל, אפשר לקבוע שאת שני אנשי הציבור ימנה יו"ר הוועדה. שינוי אפשרי אחר הוא העברת מינוי יו"ר הוועדה לגורם עצמאי יותר – למשל נשיא המדינה או נשיא בית המשפט העליון. לאור הקשיים שהתגלו לאחרונה בכל הנוגע למינוי חברי הוועדה ובפרט אנשי הציבור, יש לשקול לשנות את אופן מינויים – וזאת כדי להבטיח את עצמאותם ומקצועיותם, להגביר את אמון הציבור ולמנוע עיכובים בהליכי מינוי הבכירים.
נוסף על סמכויות הוועדה ואופן מינוי חבריה, יש סוגיות נוספות שראויות לדיון. סוגיה אחת היא עיגון עבודת הוועדה: כיום הוועדה מעוגנת בהחלטת ממשלה בלבד ולא בחקיקה ראשית. מצד אחד, הדבר מעניק גמישות רבה יותר כאשר נוצר צורך לשנות את אופן עבודתה וסמכויותיה כדי לשפרם ולהתאימם למציאות, וזאת כיוון שהליך החקיקה בכנסת מורכב וארוך יותר מאשר הליך השינוי של החלטת ממשלה; אלא שבאופן דומה, כל עוד הוועדה מעוגנת בהחלטת ממשלה בלבד קל גם יותר לנסות ולבטל את הוועדה או לפגוע בסמכויותיה. כיוון שחלק מוועדות המינויים בשירות הציבורי פועלות אף הן מכוח החלטת ממשלה (ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה) ואילו אחרות מעוגנות בחקיקה ראשית (הוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות), קשה להכריע מה ראוי בעניין זה. סוגיה נוספת היא השקיפות של הוועדה. אמנם הוועדה שקופה היום יותר מאשר בעבר – לפי החלטת הממשלה מ-2018 היא מפרסמת לציבור הודעה על תחילת פעילותה ועל האפשרות לשלוח לה חומרים, ובמקרה של מינוי אדרי גם פרסמה את חוות הדעת שמסרה לשר לביטחון פנים, לרבות נימוקים מפורטים; אך לגבי מינויים אחרים לא פורסמה חוות הדעת, ובכל מקרה פרטים רבים על עבודת הוועדה, גם במקרה של אדרי, לא נחשפו – למשל החומרים שהוועדה קיבלה לידיה מהציבור, הפרוטוקולים של דיוניה ושמות המרואיינים שהופיעו בפניה. בהיבט זה נראה שראוי לשמור על איזון: להרחיב את השקיפות בכל הנוגע לעבודת הוועדה עד כמה שניתן – אבל בכפוף לשמירה על צנעת הפרט ועל היכולת של כל המעורבים בעבודת הוועדה לקיים דיון פתוח. לבסוף, אפשר לדון גם בתפקידים שהוועדה בוחנת את המועמדים להם – האם אלה התפקידים שעליה לבדוק, או שיש להוסיף עליהם או לחלופין לגרוע מהם? בהקשר זה יש במיוחד מקום לשאול אם אותה ועדה צריכה לדון במינויים לתפקידים ביטחוניים וצבאיים מובהקים ולתפקידים אזרחיים מובהקים.
הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים הוקמה ב-1997, ובמתכונתה הנוכחית ב-1999. הוועדה, שקמה כאחד מלקחי פרשת בר-און, בודקת את טוהר המידות הכרוך במינויים לשבעה תפקידים בכירים ביותר בשירות הציבורי. אמנם לאורך השנים נשמעו ביקורות מכיוונים שונים על הוועדה ועבודתה – הן מצד אלה הדורשים לבטל את הוועדה, הן מצד אלה הדורשים לחזקה – אך במבט כולל, לרבות מבט השוואתי, נראה שהמודל הקיים בישראל לפיקוח על המינויים הבכירים מאוזן למדי: הוא מותיר את מירב הכוח בידי הדרג הפוליטי, אך גם מוסיף פיקוח חיצוני כדי למנוע מינויים "בעייתיים". בסופו של דבר, העובדה שהוועדה מאשרת את רובם המכריע של המועמדים שמובאים בפניה, אך במקרים חריגים ביותר בולמת את המינוי, מלמדת על כך שהיא ממלאת את תפקידה כראוי (גם אם כמובן אפשר לחלוק על החלטה ספציפית שלה). לפיכך, לא נראה שיש מקום לבצע תיקונים מהותיים בהליכי המינוי לתפקידים הבכירים שהוועדה המייעצת בודקת, כגון ביטולה או הפיכתה לוועדת איתור; עם זאת, יש לשקול לבצע תיקונים באופן מינוי אנשי הציבור בוועדה, לצורך הבטחת אופייה המקצועי והעצמאי, חיזוק אמון הציבור וייעול עבודתה.