מי באמת "תוקע" את החקיקה?

האם היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה מקדמים חקיקה שנתקעת בכנסת?

בימים אלה מתחדשים הדיונים בכנסת על שתי הצעות חוק שנועדו לשנות את צורת המינוי של יועצים משפטיים במשרדי הממשלה. לפי הצעת חוק ממשלתית שמקדמת שרת המשפטים איילת שקד, במקום המכרז הנהוג היום, היועץ המשפטי יתמנה על ידי השר (בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה), בהתאם להמלצותיה של ועדת איתור שבראשה יעמוד מנכ"ל המשרד. הצעת חוק פרטית של מספר חברי כנסת מהקואליציה מרחיקה לכת עוד יותר, ולפיה היועצים המשפטיים יהפכו למשרות אמון של השר. ומדוע? ההסבר לכך ניתן בדברי ההסבר להצעת החוק הפרטית: "כיום, נתפס תפקידו של היועץ המשפטי לא רק כמייעץ, אלא גם כמי שיכול לפסול רעיונות ותהליכים אותם מקדם השר...שינויים אלה מביאים לעיתים לקושי בפעילותו התקינה של המשרד".

אני חולק על הגישה המשתמעת מהטענה הזו, לפיה היועצים המשפטיים הם טכנאי משפט בלבד ואינם שומרי סף. אבל אפילו לפי גישה מוטעית זו, האם יש ממש בטענה? אם מוצעת רפורמה מבנית כה משמעותית, אפשר היה לחשוב שייערך מחקר רציני שבמסגרתו ייבדק הצורך ברפורמה. אך האמת היא שהפעם האחרונה שהסוגיה הזו נבחנה ברצינות הייתה בשנת 2008 כשוועדת אברמוביץ בחנה את מערך הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה. המלצותיה יושמו ומאז לא נערכה כל בדיקה מחודשת לביסוס הטענות נגד הייעוץ המשפטי.

גם לשיטת הטוענים על תהליכים משרדיים שנתקעים בשל הייעוץ המשפטי, אפשר היה לבחון את הסוגיה ולבסס את הצורך ברפורמה ולא סתם להפריח טענות באוויר על קושי ערטילאי. ניקח דוגמה אחת מכלל העשייה של היועצים המשפטיים: חקיקה ממשלתית. האם יש ממש בטענה של יוזמי הרפורמה בהקשר הזה? כלומר האם היועצים המשפטיים מעכבים את החקיקה הממשלתית שאותה הם מנסחים ביוזמת משרדיהם? קשה לענות על השאלה הזו בלא מחקר, אך הנתונים הזמינים אינם תומכים בטענה הזו. דו"ח החקיקה של משרד המשפטים שהתפרסם לאחרונה מראה שמספר תזכירי החוק במשרדי הממשלה עלה משנה לשנה מאז שנת 2011 למעט ירידה בשנת 2017. הדו"ח גם מצביע על "זינוק" במספר הצעות החוק הממשלתיות, מממוצע של כ-70 הצעות בשנה בשנים 2009-1996 לממוצע של כ-98 הצעות בשנה בשנים 2017-2009. עד כדי כך עלה קצב הנחת הצעות החוק הממשלתיות על שולחן הכנסת, עד כי יתכן שמכיוון שהכנסת לא עומדת בקצב, או שאולי מסיבה אחרת, שיעור הצעות החוק הממשלתיות שחקיקתן הושלמה בכנסת נמצא בירידה: משיעור של כ-94% בשנים 2009-2006 לשיעור של כ-77% בשנים 2017-2015. היכן תהליכי החקיקה הממשלתית התקועים במשרדי הממשלה?

זוהי רק דוגמה אחת לכך שכל הרפורמה בשיטת המינוי של היועצים המשפטיים נעשית בלא עבודת תשתית מקדימה לבירור הצורך בה. ברור שאפשר למצוא יועץ משפטי כלשהו שאינו ממלא את תפקידו בצורה הטובה ביותר. יחד עם זאת, ישנן אינדיקציות רבות לכך שהיועצים המשפטיים ככלל ממלאים את תפקידם במסירות כדי לסייע למשרדיהם לפעול בכל תחומי עיסוקם במסגרת החוק. כך גם הצהירו בעבר השרה שקד ושרים נוספים.

למעשה, הדוגמה הטובה ביותר היא הצעת חוק היועמ"שים הממשלתית עצמה. למרות ההתנגדות של היועץ המשפטי לממשלה לרפורמה המוצעת, מי שניסחו ואיפשרו את קידום הצעת החוק באופן מקצועי היו אנשי הייעוץ המשפטי – כפי שצריך. יש לכך עוד דוגמאות רבות. בימים אלה, לדוגמה, מקדמת השרה מירי רגב את תזכיר חוק "נאמנות בתרבות", אשר נוסח כמובן על ידי מערך הייעוץ המשפטי, חרף התנגדות שהייתה בו לתיקון המוצע.

אם שיטת המינוי הנוכחית עובדת והתשתית העובדתית לביסוס הצורך ברפורמה אינה רצינית, האם יתכן שהתכלית האמתית של הרפורמה היא דווקא לפגוע בעבודת הייעוץ המשפטי? יהיו המניעים של יוזמי הצעות החוק אשר יהיו, מדובר ברפורמה מסוכנת, אשר עלולה להביא לפגיעה במינהל התקין במשרדי הממשלה, בטוהר המידות בהם ובאיכות החקיקה בישראל.

פורסם לראשונה בגלובס.