מינוי נציב שירות המדינה - מבט עולמי משווה

תהליכי המינוי האחרונים של נציבי שירות המדינה בישראל מצביעים על קשיים באיתור המועמד המתאים ובשיטת הבחירה שלו. במדינות אחרות בעולם קיימות שיטות שונות ומנגנוני פיקוח ועצמאות אפקטיביים יותר מבישראל.

שיטת מינוי נציב שירות המדינה בישראל זקוקה לתיקונים בשל: א. חולשתם של מנגנונים מוסדיים לפיקוח על עצמאות ואיכות המינוי, בהשוואה לחלק מהדמוקרטיות האחרות; ב. עיכוב משמעותי במינוי הנציב בשני המקרים האחרונים; ג. ניסיון מקצועי מוגבל של המועמדים האחרונים לתפקיד הנציב, בהשוואה למועמדים שמונו בעבר ובהשוואה לדמוקרטיות אחרות. המסקנה היא שיש לשנות את השיטה באופן שיבטיח את עצמאות ואיכות המינויים. זאת, באמצעות כלים כמו שימוש בוועדת איתור עצמאית לבחירת המועמדים, או לחלופין שימור ההליך הקיים תוך כדי שיפורו.

הליך המינוי

בישראל נציב שירות המדינה ממונה על ידי הממשלה, שמאשרת את המועמד שמציע ראש הממשלה. מינוי נציב שירות מדינה (ותפקידים דומים במדינות אחרות) על ידי הממשלה או ראש הרשות המבצעת הוא מקובל. עם זאת, בדמוקרטיות רבות יש מנגנונים שונים שמסייעים לשמור על עצמאות ואיכות המינוי. בישראל יש מנגנונים מעטים בלבד כאלה – בעיקר בחינת המינוי על ידי ועדת מינויים, שמעבירה את המלצתה לממשלה (וכן בדיקה משפטית של המינוי). זוהי ועדה חלשה למדי, בין היתר משום שהממשלה ממנה את יו"ר הוועדה לפי שיקול דעתה, ללא כל קריטריונים ברורים (בניגוד לוועדות מינויים לתפקידים אחרים, שבראשן עומד נציב שירות המדינה; קיים גם ספק אם בחירת שאר חברי הוועדה מתבצע לפי הנוהל, או שהממשלה ממנה חברים הנוחים לה). בחלק מהדמוקרטיות האחרות יש מנגנונים משמעותיים יותר.

• בריטניה היא מקרה מובהק של מדינה כזו. אף שהדבר אינו מעוגן באופן פורמאלי, המינוי האחרון בבריטניה לתפקיד (Head of the Home Civil Service) התבצע באמצעות מכרז פומבי: מועמדים שונים הגישו מועמדות, והם נבחנו בידי ועדה עצמאית (של ה-Civil Service Commission , גוף עצמאי המפקח על איכות ועצמאות המינויים בשירות הציבורי, ואחראי גם על המינוי לתפקיד הנציב), שהעבירה שם של מועמד אחד לראש הממשלה – שמינה אותו. בעבר נעשה שימוש גם בוועדת איתור עצמאית, שהעבירה כמה שמות של מועמדים ראויים לראש הממשלה, והוא מינה אחד מהם.
• בארה"ב יש פיקוח שונה לגמרי על המינוי לתפקיד (Director of the United States Office of Personnel Management). הפיקוח הוא פוליטי: אמנם נשיא ארה"ב בוחר את המועמד וממנה אותו, אך לשם כך המועמד צריך לעבור שימוע ואישור בוועדה של הסנאט ,ולאחר מכן אישור בסנאט. זהו מכשול שלא תמיד פשוט לעבור, משום שנשיא ארה"ב לא בהכרח נהנה מרוב בסנאט, וגם אם כן – המשמעת הסיעתית שם נמוכה יחסית. אולי בשל כך (אבל בוודאי גם בשל האפשרות למנות ממלא מקום לתקופה ממושכת) לא מונה נציב קבוע מאז 2015.
• אוסטרליה, ניו זילנד וקנדה דומות לישראל בכך שהמינוי לא זקוק לאישור מצד גוף נוסף מלבד הרשות המבצעת: באוסטרליה, ה- Commissioner of the Australian Public Service ממונה על ידי המושל מטעם בריטניה, בפועל לפי בחירת ראש הממשלה; בניו זילנד, ה- State Services Commissioner ממונה על ידי הממשלה לפי המלצת ראש הממשלה; בקנדה, ה- Clerk of the Privy Council מתמנה על ידי המושל מטעם בריטניה לפי המלצת ראש הממשלה. עם זאת, באוסטרליה וניו זילנד קיים מנגנון אחר שמסייע לשמור על עצמאות הנציב בזמן כהונתו – קשה לפטר אותו לפני תום תקופת הכהונה הקצובה, והדבר דורש את אישור הפרלמנט. בישראל אין דרישה לאישור כזה: אף שזו אינה נחשבת משרת אמון, הממשלה יכולה לפטר בעצמה את הנציב בהליך פיטורים שגרתי, כלומר לאחר הצגת נימוקים מבוססים והליך שימוע. יש לציין, עם זאת, שמאז 2009 כהונת הנציב קצובה (6 שנים) ואינה ניתנת להארכה, דבר המפחית את תלותו בממשלה (בניגוד למשל לניו זילנד, שם אפשר לחדש את המינוי). בקנדה הפיקוח על עצמאות ואיכות הנציב מצומצם עוד יותר מישראל – אין כל פיקוח על המינוי, המושל יכול לפטר את הנציב בכל עת. ואולם ראש הממשלה טרודו הביע חוסר שביעות רצון מההליך והורה לנציב לגבש שיטה חדשה, מקצועית ועצמאית יותר, למינוי. הנציב.

עיכוב במינוי הנציב

שני הליכי המינוי האחרונים התארכו זמן רב ללא הצדקה, ובינתיים שימשו בתפקדי ממלאי מקום. ברור שמינוי ממלא מקום לנציב אינו דבר רצוי, בשל חולשתו המובנית ותלותו המוחלטת בממשלה, אי-יכולתו לקדם תהליכים ארוכי טווח, והעובדה שהוא לא נבדק על ידי ועדת מינויים. גם מבקר המדינה מתח בדו"ח לשנת 2016 ביקורת על השימוש הרווח במינויים זמניים בשירות המדינה.

• משה הולנדר סיים את כהונתו כנציב שירות המדינה ב-30.10.2010, ורק כעבור יותר מחצי שנה, ב-17.5.2011, נכנס מחליפו משה דיין לתפקיד. זאת, למרות שהיה ידוע על עזיבתו של הולנדר את התפקיד לפחות 10 חודשים (כבר בדצמבר 2009 קיבלה הממשלה החלטה שנגזר ממנה שהולנדר יסיים את כהונתו בחודש יוני 2010, ובהמשך קיבלה החלטת נוספת שהאריכה זאת עד נובמבר 2010). במהלך התקופה הזו שימש אהוד פראוור כממלא מקום נציב שירות המדינה. יצוין שבמהלך תקופה זו נעשה ניסיון למצוא מועמד באמצעות ועדת איתור לא-פורמאלית, אך הניסיון נכשל.
• משה דיין עזב את תפקידו לפני יותר מ-6.5 חודשים, ב-28.5.2017, ומועד עזיבתו היה ידוע לפחות מדצמבר 2016, כלומר כשנה – ורק בדצמבר 2017 נמסר לוועדת המינויים של המחליפה המיועדת (עפרה ברכה). ב-2.6.2017 מונה אהוד פראוור לממלא מקום , כעבור 3 חודשים הוארכה כהונתו, והיא שוב הוארכה כעבור 3 חודשים נוספים, בדצמבר 2017. לפי החוק, לאישור ההארכה הנוספת בדצמבר היה צורך ב"נסיבות מיוחדות" (כמו כל מינוי של ממלא מקום למשך יותר משישה חודשים), והן היו (לפי פרסומים בתקשורת) החלפת יו"ר ועדת המינויים בחודש דצמבר (חנן אפרתי התמנה במקום רון שפירא).

הניסיון שעמו מגיעים המועמדים

• לעומת נציבי שירות המדינה בעבר – בהנחה שעפרה ברכה תמונה, אפשר לקבוע שבאופן כללי, שני המועמדים האחרונים שמונו/יתמנו לתפקיד נציב שירות המדינה היו בעלי ניסיון פחוּת לעומת מועמדים שמונו ב-30 השנים האחרונות (אם כי, כמובן, אין הדבר מעיד בהכרח על כישוריהם):
  
  • עפרה ברכה (2017) – מנהלת אגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים, יועצת בכירה למנכ"ל משרד התחבורה.
  • משה דיין (2017-2011) – היועץ המשפטי של משרד הפנים.
  • שמואל הולנדר (2010-1996) – מזכיר הממשלה, היועץ המשפטי של נציבות שירות המדינה והיועץ המשפטי של משרד ראש הממשלה.
  • יצחק גל-נור (1996-1994) – איש אקדמיה בכיר (ויועץ לגופים שונים וחבר בוועדות שונות) בתחום מדיניות ציבורית.
  • מאיר גבאי (1994-1987) – מנכ"ל משרד המשפטים, משנה ליועץ המשפטי לממשלה, רשם הפטנטים.
  • עמנואל שרון (1987-1986) – מנכ"ל משרד האוצר, מנכ"ל חברה מסחרית, איש אקדמיה.
• לעומת תפקידים מקבילים במדינות אחרות – בדמוקרטיות אחרות בולט במיוחד ניסיונם הניהולי הבכיר של מי שמונו לתפקיד, בפרט במשרדי ממשלה ובגופים המקבילים לנציבות שירות המדינה. בארה"ב מקובל גם ניסיון ניהולי בכיר בעמותות.
  
  • בקנדה, נושאי המשרה הנוכחי והקודמת כיהנו כסגני הנציב וכמנכ"לים של משרדי ממשלה.
  • בבריטניה, נושא המשרה הנוכחי כיהן בעבר כעובד הציבור הבכיר ביותר בבריטניה, בתפקידו כמזכיר הקבינט; וכן בתפקידים הבכירים ביותר במשרד ראש המשלה, כמו כראש הסגל ומזכיר ראש הממשלה. נושא המשרה הקודם כיהן כמנכ"ל במשרד ממשלתי וכמנהל הסוכנות הממשלתית לדיור.
  • באוסטרליה, נושא המשרה הנוכחי כיהן כמנכ"ל במשרדי ממשלה במדינות שונות באוסטרליה, סמנכ"ל במשרד בממשלת אוסטרליה, ומנהל הסוכנות הממשלתית לבנייה; נושא המשרה הקודם כיהן כמנכ"ל של משרדים ממשלתיים.
  • בניו זילנד, נושא המשרה הנוכחי כיהן בעבר כמנכ"ל של משרדי ממשלה, וכן כאיש אקדמיה בכיר; נושא המשרה הקודם כיהן בעבר כסגן הנציב וכסמנכ"ל משרד האוצר.
  • בארה"ב, המועמד הנוכחי לתפקיד (המחכה לאישור הסנאט) כיהן בעבר כסגן הנציב, מנהל כוח אדם במשרד ממשלתי, ומנהל כוח אדם ואסטרטגיה באגודה מקצועית גדולה העוסקת בניהול כוח אדם (Society for Human Resource Management); נושאת המשרה הקודמת (הרשמית – אין הכוונה לנושאי משרה בפועל) כיהנה כראש הסגל במשרדי ממשלה ומנכ"לית של עמותה (National Hispanic Cultural Center); וזה שלפניה – בתפקיד ניהולי בכיר (Assistant Secretary) בתחום הניהול והמדיניות במשרד ממשלתי, מנהל העמותה הגדולה בארה"ב לשימור הטבע (National Fish and Wildlife Foundation), ותפקידים בכירים בעמותות נוספות.

מסקנות

הליכי מינוי נציב שירות המדינה בישראל לוו, בפעם הקודמת ובפעם הנוכחית, בפגמים חמורים. לכן, גם אם השיטה הנהוגה בישראל אינה פגומה ביסודה, נראה שהיא מצריכה תיקון. השיטות הנהוגות למינוי לתפקיד זה בדמוקרטיות אחרות מספקות כמה כלים אפשריים שאפשר לאמץ גם בישראל. בכפוף לבדיקה מעמיקה, נראה שיש לתקן את השיטה לפי אחת משתי החלופות: א. לבחור את הנציב באמצעות ועדה לאיתור מועמדים – הכוללת רק אנשי מקצוע או לחלופין אנשי מקצוע ונציגי הדרג הנבחר, כל עוד היא לא תישלט בידי הדרג הנבחר; ב. לדבוק בשיטה הקיימת, אך לשפרה באופן משמעותי – בין היתר באמצעות הסדרת הרכבה של ועדת המינויים באופן שיבטיח את עצמאותה ואיכותה, קביעת תנאי סף למינוי הנציב מבחינת השכלה וניסיון מקצועי, קביעת לוח זמנים קשיח להליך המינוי (כך שהנציב החדש יתמנה לכל המאוחר עם עזיבת הנציב הקודם), הגבלת האפשרות למנות ממלא מקום לנציב, וייתכן שגם הגבלת האפשרות לפטר את הנציב באמצע הכהונה.

טבלה מסכמת

 

המדינה	דרך המינוי	כללים לגבי סיום כהונה	ניסיון של הנציב הנוכחי	עיכובים במינוי (לאחרונה)
בריטניה	הגורם הממנה הוא ראש הממשלה, אך האחראי על אופן המינוי הוא גורם עצמאי (First Civil Service Commissioner). המינוי מתבצע באמצעות מכרז פומבי (בעבר גם מעין ועדת איתור עצמאית, שמומלציה הועברו להכרעת ראש הממשלה)	לא מוסדר	ג'רמי הייווד (Jeremy Heywood) כיהן כמזכיר הקבינט (המוגדר כעובד הציבור הבכיר בבריטניה), שימש גם כראש הסגל במשרד ראש הממשלה ומזכיר ראש הממשלה. נושא המשרה הקודם (Bob Kerslake) כיהן כמנכ"ל משרד ממשלתי ("משרד הקהילות והשלטון המקומי" - Department for Communities and Local Government), כמנהל הסוכנות הממשלתית לדיור בר השגה (Homes and Communities Agency) ומנכ"ל עיריית שפילד.	לא
ארה"ב	בחירה על ידי הנשיא, בכפוף לשימוע ואישור בסנאט (שבו לא תמיד יש לנשיא רוב)	כהונה קצובה ל-4 שנים	נכון לעכשיו מכהנת ממלאת מקום, אך הנציב המיועד שמחכה לאישור הסנאט (ג'ף טיאן האן פון,Jeff Tien Han Pon) כיהן בעבר כסגן הנציב, מנהל כוח אדם במשרד האנרגיה, מנהל כוח אדם ואסטרטגיה באגודה מקצועית גדולה העוסקת בניהול כוח אדם (Society for Human Resource Management), ותפקידי ניהול בכירים בחברות מסחריות גדולות (למשל Booz Allen Hamilton) . נושאת המשרה הקודמת (הרשמית – לא בפועל; קת'רין ארצ'ולטה, Katherine Archuleta) כיהנה כראש הסגל במשרד התחבורה ומנכ"לית של עמותה (National Hispanic cultural center)	עיכובים משמעותיים – מאז 2015 אין נציב קבוע (יש רק נציבים בפועל)
אוסטרליה	מינוי על ידי המושל, בפועל לפי בחירת ראש הממשלה	כהונה קצובה ל-5 שנים; פיטורים דורשים את אישור הפרלמנט.	ג'ון לויד (John Lloyd) כיהן כמנכ"ל במשרד ממשלה במדינות שונות באוסטרליה, סמנכ"ל במשרד העבודה/תעסוקה בממשלת אוסטרליה, ומנהל הסוכנות הממשלתית לבנייה. נושא המשרה הקודם (סטיב סדג'ויק, Steve Sedgwick) כיהן כמנכ"ל של משרדים ממשלתיים, ובהם משרד שאחראי על תעסוקה וחינוך (Department of Employment, Education, Training and Youth Affairs) ומשרד כלכלי (Department of Finance).	לא
ניו זילנד	הממשלה לפי המלצת ראש הממשלה	כהונה של 5 שנים, אך ניתנת להארכה; פיטורים דורשים את אישור הפרלמנט.	פטר יוז (Peter Hughes) כיהן כמנכ"ל של משרדי ממשלה (פנים, שירותים חברתיים - Social Development), איש אקדמיה בכיר בתחום המינהל הציבורי. נושא המשרה הקודם (ליין רני, Iain Rennie) כיהן בעבר כסגן הנציב וכסמנכ"ל משרד האוצר.	לא
קנדה	המושל לפי המלצת ראש הממשלה; עם זאת, רה"מ טרודו הורה לנציב לגבש שיטה חדשה, עצמאית ומקצועית יותר	לא מוסדר	נושא המשרה הנוכחי (מייקל וורניק, Michael Wernick) כיהן כסגן הנציב וכמנכ"ל של משרדי ממשלה, ובהם משרד התרבות. גם הנציבה הקודמת (ג'ניס צ'ארט, Janice Charette) כיהנה כסגנית הנציב.	לא
ישראל	הממשלה ממנה לפי המלצת ראש הממשלה, לאחר קבלת חוות דעת של ועדת מינויים	קציבת כהונה ל-6 שנים, ללא אפשרות להארכה	הנציב היוצא (משה דיין) כיהן כיועץ המשפטי של משרד המשפטים. הנציבה המיועדת (עפרה ברכה) כיהנה מנהלת אגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים, ויועצת בכירה למנכ"ל משרד התחבורה ולמנהל רשות האוכלוסין וההגירה.	בשני המינויים האחרונים- עוכבו למעלה מחצי שנה (אף שהעזיבה של הנציבים הקודמים הייתה ידועה זמן רב מראש)