האתגרים של נציב שירות המדינה הבא

בפני נציב שירות המדינה הבא, שזהותו טרם ידועה, עומדים אתגרים משמעותיים. בין השאר, יהיה עליו להילחם על האתוס של שירות מדינה עצמאי כנגד הפוליטיזציה שמבקשים נבחרי הציבור לעשות בו, ולקדם את הרפורמה שתשפר את איכותו.

טרם ידוע מי יתמנה לנציב/ה שירות המדינה הבא/ה או מתי יתבצע המינוי. עם זאת, כבר עכשיו ברור שבפני הנציב הבא יעמדו כמה אתגרים חשובים. ארבעה אתגרים מרכזיים כאלה הם:

• בלימת פוליטיזציה של שירות המדינה.
• קידום הרפורמה בשירות המדינה.
• הגברת הייצוגיות בשירות המדינה.
• חיזוק ועיגון מעמדו החוקי של שירות המדינה.

להלן הפירוט:

1. בלימת פוליטיזציה של שירות המדינה

עוד בשנה שעברה מסרו נציגי נציבות שירות המדינה למבקר המדינה כי הם נמצאים ב"קרבות בלימה" מול ניסיונות של גורמים בממשלה להגביר את ההשפעה הפוליטית על מינויים בכירים בשירות המדינהמבקר המדינה, דוח שנתי 66ג (2016), עמ' 183.. מאז התגברו מאוד הניסיונות האלה, כפי שבא לידי ביטוי לאחרונה בהחלטת הממשלה למנות משנים למנכ"לים במשרדי ממשלה כמשרות אמון, לשנות את מתכונת עבודתן של ועדות איתור באופן שמגביר את השפעת השר עליהן, ולתמוך בהצעת חוק שפוטרת מינוי יועצים משפטיים במשרדי ממשלה מחובת מכרז.

צעדים אלה צפויים לפגוע בעצמאותו ומקצועיותו של שירות המדינה, מנוגדים לאתוס ולאופי של שירות המדינה בישראל, ועלולים להקל על מינויים פוליטיים – תופעה מסוכנת ואסורה. יתר על כן, הם עלולים לפגוע באפקטיביות של השירות הציבורי בישראל, וזאת לפי מחקרים השוואתיים, שמצאו כי יש קשר מובהק בין מינויים מקצועיים ובלתי-תלויים פוליטית לבין אפקטיביות הממשלה. אפילו אם נסכים עם הטענה שכדי לממש את מדיניותם, השרים והממשלה צריכים למנות חלק מהפקידות הבכירה בשירות המדינה – הרי שכבר כיום הם עושים זאת: למעלה מ-260 משרות בכירות מתמנות על ידי הממשלה והשרים, ועוד כ-110 – בוועדת איתור. נוסף על כך, שרים ומנכ"לים של משרדי ממשלה ממנים משרות אמון בכירות לא מעטות בלשכותיהם  – למשל יועץ, עוזר, מנהל לשכה וראש מטה.

לא מפתיע אפוא שההצעות הכרוכות בפוליטיזציה של שירות המדינה זכו במרבית המקרים להתנגדות של גורמים מקצועיים, ובהם מבקר המדינה, נציב שירות המדינה היוצא (משה דיין) וקודמו (שמואל הולנדר) והיועץ המשפטי לממשלה. גם הוועדה המקצועית שהמליצה ב-2013 על רפורמה בשירות המדינה – בראשה עמד נציב שירות המדינה היוצא דיין ובין חבריה היה מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז הראל לוקר – הדגישה את הצורך לשמור על עצמאות ומקצועיות שירות המדינהדוח ועדת הרפורמה לשיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה (2013).. ועדת הכנסת המיוחדת שמונתה כדי לבדוק את יישום הרפורמה, ובראשה עמד ח"כ רועי פולקמן ממפלגת כולנו, אף המליצה ביולי 2016 כי "יש להימנע מהרחבת משרות האמון בדרג המקצועי הבכיר בשירות המדינההוועדה המיוחדת לנושא הרפורמה בשירות המדינה (2016), עמ' 11.".

האתגר העומד בפני הנציב הבא הוא אפוא להמשיך להתנגד – ואף להתנגד ביתר שאת – להצעות שיגבירו את ההשפעה הפוליטית על מינויים בכירים בשירות המדינה, ובכך יפגעו בעצמאות ומקצועיות השירות. לעמדתו של נציב שירות המדינה בסוגיות אלה יש כמובן השפעה לא מבוטלת על מקבלי ההחלטות ועל דעת הקהל. מעבר לכך, יש לו גם אפשרות ישירה להשפיע על חלק מההצעות: הצעות להענקת פטור ממכרז לפי סעיף 21 לחוק שירות המדינה (מינויים) צריכות קודם כל לזכות לתמיכת ועדת שירות המדינה, שהוא עומד בראשה.

בנוסף, מבקר המדינה קרא לנציב לבדוק באופן מקיף את המשרות שכבר הוענק להן בעבר פטור ממכרז, ולקבוע עבור כל אחת מהן אם היא עומדת באמות המידה למתן פטור ממכרז, שנקבעו בהחלטת ממשלה מ-1999. זאת משום שבעבר לא בוצעה בדיקה כזו. לאחר הבדיקה, במקרה הצורך, על הנציב לקדם שינויים באופן המינוי, למשל החלה של חובת המכרזמבקר המדינה, דוח שנתי 66ג (2016), עמ' 182..

עם זאת, חשוב להזהיר: אסור שהנציב יתרכז אך ורק בבלימת צעדים מזיקים – עליו להפנות את תשומת לבו ומשאביו גם לקידום צעדים שיקדמו את שירות המדינה, כמפורט בסעיפים הבאים.

2. קידום הרפורמה בשירות המדינה

בדצמבר 2011 החליטה הממשלה על רפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה. בעקבות כך מונתה ועדה מקצועית, בראשות נציב שירות המדינה משה דיין, שהגישה את מסקנותיה ביוני 2013. באותו חודש אימצה הממשלה את המסקנות, והקימה ועדת היגוי בראשות הנציב, ליישום הרפורמה. כיום מנהל את הרפורמה מטה יישום בנציבות שירות המדינה. הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה מקיפה תחומים רבים, ויישומה המוצלח עשוי לשפר באופן משמעותי את תפקוד שירות המדינה ואת השירותים שהמדינה מספקת לתושביה.

הנציב החדש הוא האחראי להביא את הרפורמה לסיומה המוצלח בשנים הקרובות. עד עתה מומשו חלק מיעדי הרפורמה, כמו קציבת כהונות לסגל הבכיר, יישום מערכת חדשה להערכת עובדים והקמת המדרשה הלאומית למנהיגות, ממשל וניהול. על הנציב מוטל להמשיך ולקדם את הרפורמות האלה, ובין היתר להשתמש בהצלחות אלה כדי לקדם מטרות אחרות של הרפורמה – למשל, להיעזר במדרשה הלאומית כדי לחזק את אתוס המצוינות בשירות הציבורי, ובמערכת להערכת עובדים – כדי לקדם הליכי פיטורים אפקטיביים יותר, המבוססים על מדידה שיטתית של תפקוד העובדים.

לצד זה, רפורמות אחרות מתעכבות או נתקלות בחסמים משמעותיים. הנציב החדש ייכנס לתפקידו ברגע קריטי לעתידה, שבו עליו לפעול בנחישות להשלמת הרפורמה – אחרת, כפי שכתב מבקר המדינה לפני כשנה, "נותר סיכון לא מבוטל שהרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה לא תגיע לכלל סיום מלא ומוצלח, אף על פי שכבר רשמה הישגים לא מבוטליםמבקר המדינה, "הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה" (2017), עמ' 13". 

כדי להביא את הרפורמה לכדי סיום מוצלח, על הנציב הנכנס, בין היתר:

• להטיל על גורם מתאים לרכז את השלבים ולוחות הזמנים לביצוע הצעדים שטרם הושלמו ברפורמה, וכן לאתר את הקשיים והחסמים המרכזיים ולמצוא דרכים להתגבר עליהם.
• להשיג שיתוף פעולה משמעותי יותר מצד משרדי הממשלה, שעד כה תמכו ברפורמה רק באופן חלקי. בפרט, עליו לעבוד עם נציגי משרד האוצר כדי לקבוע בצורה מסודרת את התקציבים הדרושים לרפורמה. היעדר שיתוף פעולה מצד הממשלה ומחסור בתקציבים הם חסמים ראשונים במעלה בפני השלמת הרפורמה.

כמו כן, עליו לפעול לקידום צעדים שבוצעו עד כה באופן חלקי. יש מגוון צעדים כאלה. שתי דוגמאות בולטות הן:

• שיפור הליכי המיון והגיוס של עובדים חדשים בשירות המדינה, במטרה למשוך עובדים איכותיים יותר. זאת, בין היתר, דרך: א. קיצור משך הליכי המינוי המתבצעים באמצעות מכרז ועדות איתור – באמצעות היערכות מוקדמת לפרישה של עובדים, מיפוי החסרים המקצועיים, סינון טרומי של מועמדים, יצרת מאגר מועמדים המתאימים לכמה משרות דומות, קביעת זמני תקן עבור כל שלב בהליך המינוי, ייעול עבודת ועדת הבוחנים במכרזים, פרסום מראש של השכר הצפוי במשרה; ב. הרחבת מעגל הזכאים להתמודד במכרזים, באמצעות הפיכת מכרזים בין-משרדיים לברירת המחדל, פתיחתם לעובדים בגופים ציבוריים כדוגמת תאגידים סטטוטוריים, והפיכת מכרזים פומביים לברירת המחדל עבור תפקידים התחלתיים; ג. פיתוח קשרים שיאפשרו גיוס מועמדים ראויים ממגוון מקומות, ובכלל זה באופן אקטיבי – סטודנטים, מגזר שלישי, תכניות הכשרה מיוחדות, חברות השמה וכוח אדם.
• ביצוע שינויים מבניים וארגוניים שנציבות שירות המדינה נדרשת לעשות כדי להתאים את הארגון לייעודו ומשימותיו בעידן הרפורמה. בעידן זה, שבו סמכויות רבות בניהול כוח האדם מועברות מהנציבות למשרדי הממשלה, הנציבות אמורה להיות גוף שתפקידיו העיקריים הם ניהול ההון האנושי, קביעת מדיניות ברמה האסטרטגית ופיקוח על יישומה. הדבר דורש התאמות בתוך הנציבות עצמה – הקמת גופים חדשים, ארגון מחדש של אופן הפעלת הרפרנטים של הנציבות בתוך משרדי הממשלה, ובסופו של דבר – פירוק מטה היישום והטמעתו במבנה הנציבות הקבוע. הקשיים בתחום זה הם אולי הסכנה המשמעותית ביותר לרפורמה; כפי שנכתב בדו"ח המטה ליישום הרפורמה, שסיכם את פעילותו בשנת 2016: "בנושא זה קיים עיכוב קריטי בלוח הזמנים ביחס למתוכנן, אשר משפיע על היכולות התפקודיות של הנציבות בכלל ועל יישום הרפורמה בפרטהמטה ליישום הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה, דוח סיכום פעילות לשנת 2016 (2017), עמ' 6.".

3. הגברת הייצוגיות בשירות המדינה

שוויון מגדרי וייצוג הולם של מגוון קבוצות בחברה הישראלית – מיעוטים אתניים-דתיים (ערבים, דרוזים, צ'רקסים), יוצאי אתיופיה (וילדיהם), חרדים ואנשים עם מוגבלויות – הוגדר הוא כאחד מיעדי הרפורמה בשירות המדינה, בין היתר משום שהוא צפוי לחזק את מעמדו של שירות המדינה בציבור הרחב ולאפשר לגייס מועמדים ראויים מקבוצות אלה. הוא גם תואם ערכים דמוקרטיים-ליברליים, וכן עקרונות חוקתיים שגובשו בחקיקה ופסיקה בישראל.

באופן כללי, בשנים האחרונות ניתן דגש הולך וגבר להגברת הייצוגיות בשירות המדינה. בתוך הנציבות פועלים כמה גופים לצורך כך, ובהם האגף לשוויון מגדרי וקידום נשים; ואגף בכיר תכנון, בקרה ותנאי שירות. גם הנתונים מצביעים על שילוב והולך וגובר של אוכלוסיות שונות, למשל מיעוטים ויוצאי אתיופיה, בשירות המדינה. עם זאת, עדיין יש בעיות קשות בתחום זה. אמנם מצבה של כל קבוצה שונה, אך ככלל, הקבוצות האלה סובלות מתת ייצוג בסגל הבכיר בשירות המדינה (למשל – כ-3% מיעוטים), וחלקן גם מתת ייצוג בקרב כלל עובדי שירות המדינה (מיעוטים – כ-10%). יש גם חוסר איזון בולט בין המשרדים – למשל, רוב יוצאי אתיופיה עובדים במשרד הבריאות, והמיעוטים מרוכזים במשרד הבריאות ובאגף לעדות לא-יהודיות במשרד הפנים. חלק מהקבוצות האלה סובלות מחסמים ספציפיים, כגון שיעור אקדמאים נמוך, קשיי שפה ונגישות, מקום מגורים מרוחק וקושי לשלב בין עבודה וחיי משפחה. לגבי שילובן של חלק מהקבוצות האלה בשירות המדינה הוצבו יעדים מספריים מוגדרים – למשל, ייצוג של 5% לבעלי מוגבלויות בשירות הציבורי עד 2019.

הנציב יידרש להתמקד בכמה תחומי פעולה:

• הגברת המודעות למדיניות הייצוג ההולם והשוויון המגדרי, במיוחד במשרדי ממשלה שבהם המדיניות אינה מיושמת כהלכה, ובניית תכניות עבודה ליישומה.
• הגברת המאמצים לאיתור וגיוס מועמדים מאוכלוסיות הייצוג ההולם, ובכלל זה באמצעות איתור אקטיבי, שימוש בחברות השמה ובעמותות העוסקות באוכלוסיות אלה, והתאמת הליך המיון ואף תנאי הסף לקליטת אוכלוסיות שונות.
• הכשרת וליווי עובדים חדשים מאוכלוסיות הייצוג ההולם.
• מיפוי טוב יותר של המצב הקיים, במיוחד לגבי בעלי מוגבלויות וחרדים.
• קביעת ועדכון יעדים לשילוב אוכלוסיות אלה בשירות המדינה.
• הסרת חסמים הנוגעים לאוכלוסיות ספציפיות – לדוגמה, סיוע לאוכלוסיות המתגוררות הרחק ממקום העבודה, פיתוח ויישום כלים שיאפשרו איזון בין חיי עבודה ומשפחה. 

4. חיזוק ועיגון מעמדו החוקי של שירות המדינה

התנהלותו של שירות המדינה מוסדרת כיום במקומות שונים, ובהם חוק שירות המדינה (מינויים), חוק שירות המדינה (משמעת), החלטות ממשלה, תקנות, כללים, צווים והחלטות ועדת שירות המדינה. כתוצאה מכך, קשה להתמצא במגוון הכללים אלה, הם אינם עוסקים בסוגיות חשובות, ולעתים אף סותרים זה את זה.

לפיכך קראו גורמים שונים, ובהם הוועדה המיוחדת לנושא הרפורמה בשירות המדינה בראשות ח"כ פולקמן, לחקיקת חוק כולל ואף חוק יסוד בעניין שירות המדינה. חוק כזה יעסוק במכלול הסוגיות הנוגעות לשירות המדינה, ובהם תחומי האחריות והסמכויות של שירות המדינה; חובותיו בכל הנוגע לחוק ולמנהל תקין; היחסים בינו מוסדות ציבוריים אחרים והציבור הרחב; יחסי הדרג הפוליטי והדרג המקצועי; גיוס כוח אדם וניהולו; ומעמדה של נציבות שירות המדינה.

כמובן שחקיקת חוק כזה היא בסמכות הכנסת, והנציב יידרש להפעיל את מלוא כובד משקלו, ולהשתמש ביוקרתו והשפעתו, כדי לקדם את החקיקה. יתר על כן, במסגרת החוק הנ"ל יהיה צורך לחזק ולתקן כמה היבטים אשר הכללים הקיימים כיום מסדירים אותם בצורה חלקית, לכל היותר. שתי סוגיות מרכזיות כאלה אשר נמצאות על סדר היום בימים אלה הם:

• עיגון אופיו המקצועי והעצמאי של שירות המדינה (מבחינת המינויים וסמכויות הביצוע של העובדים), לצד עיגון סמכותו של הדרג הפוליטי לקבוע מדיניות וחובתו של הדרג המקצועי ליישמה (בכפוף לחוק, לאתיקה המקצועית ולאינטרס הציבורי). עיגון כזה עשוי לכל הפחות להקשות על תהליכים כגון השחיקה ההדרגתית באופיו המקצועי והעצמאי של שירות המדינה, שבאה לידי ביטוי למשל בניסיונות המתמשכים להרחיב את היקף המשרות הפטורות ממכרז.
• עיגון וחיזוק תפקיד נציב שירות המדינה – כיום, למרות חשיבותו של תפקיד זה, עיגונו בחקיקה לוקה מאוד בחסר. סוגיות הקשורות למינוי הנציב, מאפייני התפקיד, הכישורים הנדרשים מבעל התפקיד, סמכויותיו ואחריותו – מפוזרות במקומות שונים או חסרות. ליקוי זה בא לידי ביטוי מובהק בימים אלה – טרם מונה נציב שירות מדינה קבוע חדש מאז עזב משה דיין את תפקידו בחודש מאי. לאור זאת, נראה שיש צורך בשיפור הליך מינוי הנציב, למשל באמצעות ועדת איתור (שאינה נתונה לשליטה פוליטית), בחיזוק עצמאותו ובהגדרת הכישורים הנדרשים ממנו.