"על אחריותי"

דוח מבקר המדינה בעניין השרפה בכרמל, שכותרתו דוח ביקורת על השרפה בכרמל - דצמבר 2010 מחדלים, כשלים ומסקנות, העלה שוב את סוגיית אחריותו של הדרג המדיני למחדלים בתחומים הנתונים באחריותו. מבקר המדינה קבע בדוח כי שר הפנים ושר האוצר נושאים ב"אחריות מיוחדת" וכי השר לביטחון פנים וראש הממשלה נושאים ב"אחריות כוללת". מאמר זה יבהיר מהי משמעותם של סוגי האחריות שקבע המבקר ויחווה דעה בשאלה: האם על המבקר היה לכלול בדוח גם המלצות אישיות בעניין הדרג המדיני?

א. האחריות המשותפת והאחריות המיניסטריאלית

"פשיטא הוא שהממשלה נושאת באחריות כוללת למחדלים ולכישלונות שהובילו לתוצאת האסון. כל אחד מחבריה - שריה, בין שהיה למשרדו קשר ישיר לנושא ובין לאו, נושא באחריות מכוח עקרון האחריות המשותפת של הממשלה כלפי הכנסת כמייצגת הציבור. ברור גם שכל שר שמעשה או מחדל כלשהו מאלו שנמנו בדוח, נוגעים, במידה כזו או אחרת, לתחום אחריות משרדו, נושא, נוסף לאחריות המשותפת, גם באחריות כוללת-מיניסטריאלית, לכל מה שנעשה או שהיה צריך להיעשות אך לא נעשה בתחום משרדו. נוסף על שני רובדי האחריות הפורמאליים הללו, עשוי כל שר, שמשרדו נוגע לעניין, לשאת גם באחריות מיניסטריאלית אישית - ישירה או עקיפה - אם ניתן לעמוד על מעשה או על מחדל שהשר קשור אליו, בידיעה או במעשה, מכוח משרתו."
(דוח המבקר, עמ' 500)

מבקר המדינה מציין בפסקה זו את סוגי האחריות השונים המעוגנים בחקיקה ובנורמות:

1. אחריות משותפת (קולקטיבית) של הממשלה

עקרון האחריות המשותפת של הממשלה מעוגן בסעיף 4 לחוק יסוד: הממשלה הקובע:

"הממשלה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת; שר אחראי בפני ראש הממשלה לתפקידים שעליהם ממונה השר".

האחריות המשותפת פירושה שהממשלה כולה אחראית להחלטות המתקבלות על ידה בפני הכנסת. האחריות חלה גם על החלטות שר ועל החלטות של ועדות שרים שהתקבלו מתוקף הסמכויות שהאצילה להם הממשלה. עקרון האחריות המשותפת פירושו שמדיניות הממשלה מחייבת הן את הממשלה כולה כגוף והן את כל אחד מהשרים, גם אם נמנע בהצבעה, התנגד להחלטה או שלא היה שותף לה.

פן נוסף של האחריות המשותפת כפי שהיא מעוגנת בחוק הוא אחריותו של שר בפני ראש הממשלה על התפקידים שעליהם הוא ממונה. קביעה זו מחזקת את מעמדו של ראש הממשלה כראשון בין שווים ומלמדת על פן אחד של אחריות השר לעניינים שעליהם הוא ממונה.

כפי שטוען המבקר בדוח (עמ' 501), אחריותה המשותפת של הממשלה עשויה בנסיבות מסוימות לשמש כקרנות מזבח, שבהן נאחזים השרים כדי להימנע מהכרה באחריותם האישית למחדלים. מדובר בפרשנות צינית של עקרון האחריות המשותפת כאילו הוא פוטר את השרים מאחריות אישית. אך נדמה שעקרון האחריות המשותפת אינו בא להפחית מאחריותו האישית של שר, אלא דווקא להוסיף עליה את הסולידריות הנדרשת מכל שר ושר להחלטות הממשלה.

2. אחריות מיניסטריאלית

באופן כללי אחריות מיניסטריאלית היא אחריותו של השר לכל המתרחש במשרדו. אחריות זו היא נדבך חשוב במשטר דמוקרטי, משום שהיא מסמלת את חובת הדיווח ואת האחריות של השר בפני הפרלמנט ובפני הציבור. בישראל תרמו ועדות החקירה הממלכתיות, בייחוד אגרנט וכהן, לעיצוב הנורמה של אחריות מיניסטריאלית (בלאנדר, 2007).

לאחריות המיניסטריאלית שני היבטים:

• אחריות מיניסטריאלית אישית מתייחסת למעשה או למחדל של השר עצמו והיא יכולה להיות ישירה או עקיפה. אחריות אישית מתייחסת לחובתם של בעלי תפקידים, נבחרים וממונים, להפעיל שיקול דעת סביר. שיקול דעת זה נתון לביקורת משפטית וציבורית.
• 
  אחריות מיניסטריאלית כוללת מתייחסת לאחריותו של השר לכל מעשה או מחדל של פקידיו, אפילו נעשו שלא בהסכמתו ובלא ידיעתו.

הבחנה בין שני ההיבטים של האחריות מקבילה להבחנה בין "אחריות" לבין "דיווחיות":

• אחריות (responsibility) משמעה שהשר אחראי למעשיו ולהחלטותיו באופן אישי וישיר. במובן זה של האחריות, במקרה של מחדל נתפס השר כנושא באשמה.

• דיווחיות (accountability) היא אחריותו הכוללת של השר על כל פעולות משרדו. במובן זה, במקרה של מחדל נדרש השר להסביר, להבהיר ולנקוט צעדים, אך האשמה אינה מוטלת על כתפיו. הוא אינו רואה את עצמו מחויב להתפטר (מהפרלמנט או מהציבור), ואינו נדרש לעשות כן בגין שום מחדל של הכפופים לו.

אולם אין מדובר בהבחנה דיכוטומית, שכן שני ההיבטים של האחריות המיניסטריאלית ממוקמים על אותו הרצף, ולעתים ה"אחריות" הופכת ל"דיווחיות", ולהפך. אחריות אישית עשויה להפוך לאחריות כוללת: למשל, כאשר השר פעל לפי חוות דעת ולפי נתונים שקיבל מהכפופים לו, ועל סמך נתונים אלו קיבל החלטות סבירות, דהיינו בכך הוא נושא באחריות אישית להחלטות שהתקבלו, אך לבסוף התברר שהמידע לא היה מהימן ושההחלטה הייתה מוטעית. במקרה כזה, אף שההחלטה הייתה סבירה, השר נושא בכל זאת באחריות כוללת, משום שלא בדק גם במקורות מידע אחרים או משום שלא מינה אנשים ראויים. כאמור, גם אחריות מיניסטריאלית כוללת עשויה להתגלגל לאחריות מיניסטריאלית אישית. במקרים מסוימים אפשר למצוא זיקה בין מעשיו של פקיד שלכאורה אינם קשורים אל השר, אפילו אם מדובר בפקיד שחרג מסמכותו או פעל בניגוד למדיניות המוצהרת. לדוגמה, המחדל או המשגה עלולים לנבוע מהיעדר פיקוח ובקרה נאותים, מחוסר תשומת לב, מרשלנות או מחוסר מעורבות מצד השר. כמו כן, קיומה של הייררכיה של סמכויות יוצר שרשרת של אחריות; ובמקרה של מחדל, האחריות עוברת מהדרגים הנמוכים לגבוהים.

מהי הסנקציה על אחריות מיניסטריאלית? בשום מדינה שבה אומץ העיקרון של אחריות מיניסטריאלית אין עיגון חוקי הקובע מהי הסנקציה הכרוכה בקבלת אחריות מיניסטריאלית למחדל. הדרך המקובלת לבטא אחריות מיניסטריאלית במקרה של מחדל היא התפטרות או כפי שניסח זאת המבקר בדוח "הנחת המפתחות על השולחן". בבריטניה, ערש הנורמה של האחריות המיניסטריאלית, התפטרות שרים בגין מחדליהם היא בגדר נורמה פוליטית (לדוגמאות ראו בלאנדר, 2007). אך האחריות המיניסטריאלית יכולה להתבטא גם בדרכים אחרות כמו: מתן דיווח והסבר לפרלמנט ולציבור על המתרחש בתחום סמכותו של השר; התנצלות לפני הפרלמנט והציבור על משגה שעשה השר עצמו או אחד מפקידיו; נקיטת פעולה כלשהי למניעת הישנות המחדל - הוא יכול להעביר פקידים מתפקידם או לשנות נהלים ומדיניות. אולם כל הדרכים האחרות שאינן התפטרות זוכות בדרך כלל לביקורת מצד הציבור, שרואה בהן התחמקות מאחריות משום שהשר אינו משלם מחיר אישי.

בדוח מבהיר המבקר את עמדתו לגבי סוגי האחריות השונים, ובייחוד הוא מדגיש את הסכנה שבהטלת האחריות על הש"ג לבדו, דהיינו על הדרגים הביצועיים הכפופים לדרג המדיני:

"תפיסת היסוד, שמדגיש מבקר המדינה, היא שהאחריות אסור לה, שתגולגל מאת הדרג המיניסטריאלי "לפתחו של הש"ג", בתקווה למצוא בו בלבד את האשם. לעיתים אכן "הש"ג" (כדימוי מקובל) אשם, וכך קרה במקומות מסוימים גם בענייננו. אולם, אשמת הש"ג כשלעצמה אינה פוטרת את הדרגים הממונים שמעליו מחובתם לעמוד לביקורת. האחריות כוללת בחובה את חובת דרג השרים לדרוש לחשוף בפניו באופן ראוי ומלא את מכלול הסיכונים העיקריים ומשמעותם, בוודאי את הסיכונים הנוגעים לאסון המוני או לשעת חירום לאומית, על מנת שיוכל להעמיק בהם, לנתחם ולחתור למציאת פתרון. האחריות לא נעצרת במגרשם של דרגי הפיקוד והניהול שבראש היררכיית מערכות ביטחון הפנים, הכיבוי וההצלה; היא רובצת, על פי השקפת מבקר המדינה, בראש ובראשונה לפתחה של הממשלה ובאופן מיוחד לפתחו של דרג השרים הבכיר שבתחומו נמצא תחום הטיפול הכולל בהיערכות למניעת שרפה כמו השרפה המזעזעת בכרמל, ולהתמודדות עם האירוע המורכב שהתפתח בעטיה."
(דוח המבקר, עמ' 503)

המבקר גם מתייחס לסוגיית האחריות הבין-דורית הממשלתית, דהיינו לאחריותן של ממשלות ישראל, גם בעבר, למחדל שהתרחש, וקובע כי האחריות חלה בסופו של דבר על הממשלה הנוכחית שהייתה צריכה לעמוד על המשמר בעת פרוץ האסון:

"אף שהביקורת מופנית כלפי ממשלות ישראל לדורותיהן, האחריות רובצת לפתחם של חברי הממשלה הנוכחית, שכן אסון השרפה הנורא אירע בעת כהונתם של אלו, "במשמרת" שלהם בהיותם מכהנים בתפקידם תקופה משמעותית - כשנה ותשעה חודשים. מוטלת על כן, על כל אחד מהם החובה ליתן הסבר לאזרחי המדינה מה עשו הם ומשרדיהם באותו פרק זמן שעמד לרשותם על מנת למנוע או למזער את האסון המתרגש ובא."
(דוח המבקר, עמ' 503)

אף שהמבקר מזכיר את סוגי האחריות השונים - האחריות המשותפת של הממשלה והאחריות המיניסטריאלית הכוללת והאישית של השרים - בסיכומו של הדוח הוא בוחר להשתמש דווקא במטבע לשון אחרת, "אחריות מיוחדת". בכך הוא נמנע מלהשתמש במונחים המוכרים בבואו לתאר את אחריותם של שר הפנים ושל שר האוצר.

המבקר קובע:

ב. למה הכוונה במונח אחריות מיוחדת?

ניתן אפוא להבין שאין מדובר באחריות מיניסטריאלית כוללת, מפני שהמבקר משתמש במונח זה כדי לתאר את אחריותם של השר לביטחון פנים ושל ראש הממשלה בלבד. סביר שהמבקר מכוון לכך כי אחריות מיוחדת נמצאת גם כן תחת הכותרת של אחריות מיניסטריאלית בצד אחריות אישית, אך אינה זהה לה במשמעותה, שכן המבקר נמנע במפורש משימוש במונח אחריות אישית בהתייחסו לשר הפנים ולשר האוצר. במקום אחר הוא אף מבהיר:

"בדברנו על אחריות של שר, למעשים או למחדלים שקרו במסגרת תחומי הפעילות של משרדו, בעת המשמרת שלו, אין כדי ללמד מניה וביה, על אשם אישי בהתנהגותו."
(דוח המבקר, עמ' 502)

ייתכן אפוא שהמבקר מנסה להגדיר סוג אחר של אחריות. כאמור אחריות אישית מתייחסת למעשה או למחדל של השר עצמו, אך במקרה הנוכחי המבקר מצביע על אחריות מיוחדת למחדלים. מדוע, אם כן, המבקר אינו משתמש במונח "אחריות אישית"? אולי הוא מכוון לכך שהאחריות ה"מיוחדת" נובעת מכך שהשרים לא פעלו באופן "מיוחד" בנושא זה, שהיה כרוך בהצלת חיים. לדברי המבקר, שר הפנים אלי ישי אחראי למחדל משום שהתמקד בבקשות תקציביות ולא עשה די למציאת פתרון אחר למצוקה התקציבית, ואילו שר האוצר שטייניץ אחראי משום שיישר קו עם השיטה הנהוגה במשרדו של "ייבוש תקציבים" והתניית תקצוב ברפורמות. במילים אחרות, שר הפנים ושר האוצר נמצאו אחראים לאוזלת ידם כשרים מול "המערכת", "השיטה" ו"הנוהג הקיים". הם אשמים בכך שלא "יצאו מן הקופסה" ולא מצאו פתרונות יצירתיים למצב אלא הנציחו את עבודת המנגנונים כפי שהייתה לפניהם (וסביר להניח שתהיה גם אחריהם, למרות דוח המבקר).

בהשתמשו במונח העמום "אחריות מיוחדת" פותח המבקר צוהר לפרשנויות פוליטיות ומשפטיות. היות שאחריות מעין זו נקבעה בדוח זה לראשונה, פטור המבקר מלגזור במסקנותיו גזרה שווה ממה שנעשה בעבר כאשר נקבעה אחריות מיניסטריאלית אישית ישירה או עקיפה (כמו למשל בדוח ועדת כהן לחקר אירועי סברה ושתילה).

האם פעל נכון המבקר כשלא המליץ על הדחת השרים?
ביקורת מכל עבר הוטחה במבקר המדינה על שלא הוסיף לדוח את "השורה התחתונה" והמליץ על הדחת השרים ישי ושטייניץ. בדוח הסביר המבקר את היעדר ההמלצות להדחת השרים באמירה כי מדובר בהכרעה פוליטית שאינה בתחום סמכותו:

"בעריכת ביקורת זו, הביא משרד מבקר המדינה בחשבון את אופי תפקידם ומעמדם של חברי הממשלה הנזכרים והיקף סמכויותיהם, תוך שימוש בעקרונות האחריות ובנורמות הסבירות והמידתיות. כלל הוא, כי ראש הממשלה ושרי הממשלה אחראים בפני הכנסת ובפני הציבור, לכל הפעולות שבתחום משרדיהם וסמכויותיהם. משרד מבקר המדינה לא מצא לנכון להביע דעה על מה שעשוי להשתמע מאחריותם כלפי הכנסת. זו במהותה שאלה פוליטית מובהקת שיש להותירה בידי הכנסת והציבור. כידוע, משרד מבקר המדינה אינו עוסק בעניינים אלה."
(דוח המבקר, עמ' 505)

אמנם בדוח עצמו מותח המבקר ביקורת על כך שבישראל המונח אחריות מיניסטריאלית הוא תאורטי ואינו מקבל ביטוי מעשי, למשל על ידי התפטרות של שרים במקרה של מחדל. אך הוא נמנע מלקרוא לשרים להתפטר או מלהמליץ לראש הממשלה להעבירם מתפקידם.

יש שראו בכך חולשה של המבקר, בבחינת הביקורת נובחת אך לא נושכת. אך אפשר לראות בהימנעות זו של המבקר גם שמירה על הגבול שבין ביקורת לפוליטיקה, בין המקצועי והציבורי ובין הפלילי והמוסרי. הטשטוש הקיים לגבי מי ממלא איזה תפקיד ומהם האיזונים והבלמים במערכת הפוליטית יוצר מצב שבו הציבור ממתין למוצא פיו של המבקר, לא רק בתחום הממצאים אלא גם בתחום ההמלצות הפוליטיות. אולם יש בכך טעם לפגם מהבחינה הדמוקרטית, משום שהדבר ממית את השיח הציבורי הביקורתי.

חברי הכנסת והתקשורת צריכים להשתמש בממצאי הדוח כדי לעורר שיח ציבורי שיתמקד הן בסוגיות החשובות, כמו אחריות השרים למחדלים שנעשו בתחומים הנמצאים באחריותם, והן בדפוסים קלוקלים של עיצוב מדיניות ציבורית והכרעה לגביה. אך ראוי שהקביעה בדבר אחריות מיניסטריאלית והסנקציה בצדה ייקבעו לא בחוק, לא בבית המשפט ואף לא על ידי גוף מעין-משפטי ממונה, אלא בזירה הפרלמנטרית והציבורית.

בתרבות הפוליטית בישראל יש סכנה שהעברת שר מתפקידו לא יהיה בה די כדי לתקן את המחדלים שעליהם הצביע המבקר. אפשר שמבחינת מראית עין ציבורית נטילת אחריות של השרים לאסון תוכל להפיס דעתו של הציבור, בבחינת יש דין ויש דיין. נטילת אחריות של השרים עשויה להדליק גם נורה אדומה לפני שרים אחרים שיידרשו לערוך בדק בית במשרדיהם, ומהבחינה הזו יש חשיבות רבה לדוח.

אך הבעיה בתרבות הפוליטית בישראל היא שלָרוב הציבור והמערכת הפוליטית מסתפקים בעריפת ראשים תוך כדי התעלמות מהפקת לקחים ומעריכת שינויים מערכתיים (בלאנדר, 2010). במקרה הנוכחי אם יתפטרו השרים שטייניץ וישי או אם יפוטרו על ידי ראש הממשלה עלול להיווצר בציבור הרושם כי האשמים באו על עונשם, ובכך די. אך לא יהיה בכך כדי לשנות את השיטה שבה מתנהלים משרדי הממשלה ואת דפוס היחסים בין משרד האוצר לבין משרדי הממשלה האחרים. טוב יעשו הציבור, התקשורת, חברי הכנסת ושרי הממשלה אם יחשבו מה עלול להיות "אסון הכרמל" הבא, ויעשו כל שביכולתם כדי למנוע את המחדל. אל להם להמתין לוועדת החקירה הבאה או לדוח המבקר הבא.