'משטר בלהות' – הצעת החוק לאימוץ משטר נשיאותי

בימים אלה מתנהל ויכוח ער בשאלה אם יש לשנות את שיטת המשטר בישראל או לשפר בה את המשטר הקיים. הצעת החוק של חבר הכנסת אביגדור ליברמן אושרה בממשלה, והיא מציעה להנהיג בישראל משטר נשיאותי. המאמר יבחן את הצעת החוק, יבהיר את עיקריה ויצביע על חסרונות אפשריים של השיטה הנשיאותית בכלל ושל הצעת החוק בפרט. הקושי המרכזי בהצעת החוק הוא שלמעשה אין מדובר כלל במשטר נשיאותי, אלא במשטר כלאיים המשלב מרכיבים מהשיטה הפרלמנטרית ומרכיבים משיטת הבחירה הישירה (שהייתה נהוגה בישראל בשנים 2001-1996 על פי חוק יסוד: הממשלה, 1992). לפיכך הצעת החוק מלאה סתירות פנימיות ואף טעויות מהותיות. יש לתמוה על שהמציעים הצעה כה מרחיקת לכת בשיטת המשטר הישראלית עושים זאת באופן מרושל ביותר, המעיד על חוסר רצינות.

בחירת ראש הממשלה

בחירה ישירה לראשות הממשלה בד בבד עם קיום הבחירות לכנסת (סעיפים 3[ב], 4)
במצב הקיים, דהיינו במשטר הפרלמנטרי, הציבור בוחר את חברי הכנסת. ראש הממשלה הוא ראש המפלגה שהצליחה להרכיב ממשלה אשר קיבלה את אמון הכנסת. בדרך כלל ראש הממשלה הוא מי שעומד בראש המפלגה הגדולה בכנסת ומצליח להרכיב קואליציית רוב.

על פי ההצעה לכינון משטר נשיאותי הציבור יבחר ישירות בראש ממשלה, כלומר ההצבעה תהיה מפוצלת: בפתק אחד יבחר הציבור את המועמד לראשות הממשלה, ובפתק שני – במפלגה. נשמע מוכר? אכן. למעשה מדובר בחזרה לשיטת הבחירה הישירה. שיטה זו נכשלה, כזכור, משום שעקרון הבחירה הישירה של ראש הרשות המבצעת לוקה בשלושה כשלים.

הכשל הראשון: בבחירה ישירה של ראש הממשלה ושל הכנסת הציבור משמש מקור לגיטימציה ישיר לכנסת ולראש הממשלה. כלומר, הציבור משמש מוקד ללגיטימציה כפולה. זהו מצב בעייתי במקרה שיש מחלוקת בין הכנסת לבין ראש הממשלה. כאשר הפרלמנט 'לעומתי', כלומר יש בו רוב המתנגד לעמדת ראש הממשלה, כל צד יכול לטעון שהוא מבטא את עמדת הציבור. אהוד ברק, שנבחר בבחירה הישירה, הדגים בעייתיות זו ערב נסיעתו לקמפ דיוויד ביולי 2000, כשממשלתו כבר לא זכתה לרוב בכנסת. הוא הצהיר: 'לא קיבלתי מנדט מהפוליטיקאים אלא מהעם'. כאשר ראש הממשלה הנבחר טוען, אם כן, שהוא 'שליח העם', ולא שליחם של חברי הכנסת, הבחירה הישירה של ראש הרשות המבצעת עשויה לשמש מסלול עוקף כנסת.

הכשל השני: בגלל ההצבעה המפוצלת הנבחר לעמוד בראש הממשלה אינו עומד בהכרח בראש המפלגה הגדולה בכנסת, ולכן בסיס התמיכה הפרלמנטרי שלו עלול להיות צר. אין זו אפשרות תאורטית בלבד. בבחירות הראשונות שנערכו בשיטת הבחירה הישירה (1996) זכה בנימין נתניהו בראשות הממשלה, אך הוא לא עמד בראש המפלגה הגדולה בכנסת (מפלגת העבודה זכתה ב-34 מנדטים, ואילו מפלגתו של ראש הממשלה, הליכוד, זכתה ב-32).

הכשל השלישי: ניסיון הבחירה הישירה מלמד שההצבעה בפתק כפול מחלישה מאוד את כוחן של המפלגות הגדולות. הביטוי לכך הוא ריבוי מפלגות קטנות בכנסת, המקשות על כינון קואליציה יציבה.

כהונת ראש הממשלה והשרים תקביל לכהונת הכנסת (ארבע שנים) (סעיף 7), וכל אימת שיהיו בחירות לכנסת ייערכו גם בחירות לראשות הממשלה (סעיף 4).
מטרתו של סעיף זה להגדיר תקופת כהונה קבועה של ראש הממשלה והשרים כדי להבטיח את יציבות הרשות המבצעת. לכאורה מדובר באחד מעקרונות היסוד של המשטר הנשיאותי הקובע כי ראש הרשות המבצעת נבחר לתקופת כהונה מוגדרת ואי-אפשר להעבירו מתפקידו. אולם עיקרון זה בעייתי מיסודו, כפי שיובהר להלן, ולא זו בלבד אלא שהצעת החוק של ליברמן חותרת תחת עיקרון זה ממש בכך שהיא מפרטת את הדרך שבאמצעותה הכנסת יכולה להעביר את ראש הממשלה מתפקידו ולכפות בחירות חדשות (לדוגמה, בעזרת אי-קבלת חוק התקציב במועדו).

מדוע עקרון התקופה הקבועה בעייתי? תקופת כהונה קבועה שאי-אפשר להעביר במהלכה את ראש הרשות המבצעת מתפקידו אמורה להבטיח יציבות שלטונית. אולם כהונה קבועה אינה ערובה ליציבות, משום שהיא עלולה להוביל לקיבעון של המערכת הפוליטית ולפגיעה בממד ההיענותי שלה. היות שכהונת ראש הרשות המבצעת קבועה מראש, ומרגע שהוא נבחר הוא אינו תלוי באמון הציבור או הפרלמנט, אין לראש הרשות המבצעת תמריץ מספיק להיענות לתביעות הפרלמנט או להגיב לביקורת. לכן המשטר הנשיאותי נוטה להיות היענותי פחות ממשטר פרלמנטרי, שבו ראש הרשות המבצעת זקוק לאמון מתמשך של הפרלמנט. זאת ועוד: במקרה של פרלמנט לעומתי – כאשר לראש הממשלה אין רוב בפרלמנט – ראש הממשלה ממשיך בכהונתו, אף על פי שבפועל ידיו כבולות והוא אינו מסוגל להביא לאישור חקיקה שהוא חפץ לקדם.

כדי לבטל את הזיקה בין ראש הרשות המבצעת לבין הפרלמנט נקבעות, בדרך כלל, במשטרים נשיאותיים תקופות כהונה נבדלות לפרלמנט ולראש הרשות המבצעת. בארצות הברית, לדוגמה, הנשיא נבחר אחת לארבע שנים, הסנאט אחת לשש שנים ובית הנבחרים אחת לשנתיים.
שלא כמו בבחירה הישירה, הצעתו של ליברמן יוצרת מצב כלאיים שאינו נשיאותי ואינו פרלמנטרי: מצד אחד, ראש הרשות המבצעת לא יזדקק לאמון הכנסת כדי לאשר את הממשלה; מצד אחר, על פי הצעת החוק ראש הרשות המבצעת יהיה תלוי בכנסת במקרים האלה: אם הכנסת מחליטה להתפזר; אם הכנסת אינה מאשרת את חוק התקציב במועד (סעיף 18 להצעת החוק); אם ראש הממשלה מחליט לפזר את הכנסת (סעיף 20). גם אם ראש הממשלה מפסיק את כהונתו, נערכות בחירות חדשות לכנסת ולראשות הממשלה.

הזיקה בין כהונת הכנסת ובין כהונת הממשלה היא הגיונית במשטר פרלמנטרי, משום שהממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת. אולם במשטר נשיאותי אין אמורה להתקיים זיקה כזאת. במשטר נשיאותי 'טהור' הפרלמנט אינו יכול להביא לסיום כהונת ראש הרשות המבצעת. הצעת החוק יוצרת אפוא מצב בלתי אפשרי: אמנם ראש הרשות המבצעת אינו נדרש לאמון פורמלי של הכנסת עם הצגת הממשלה, אך הוא ממשיך להיות תלוי בה. כפי שיוצג בהמשך, הצעת החוק גם מאפשרת לכנסת להעביר את ראש הממשלה מתפקידו, כך שאין מדובר כלל בשיטה נשיאותית.

פיזור הכנסת על ידי ראש הממשלה

על פי הצעת החוק ראש הממשלה יוכל לפזר את הכנסת במקרה של רוב לעומתי, כלומר במקרה שהוא 'נוכח [...] כי קיים בכנסת רוב המתנגד לממשלה ושעקב כך נמנעת אפשרות לפעילות תקינה של הממשלה'. במקרה כזה יתקיימו בחירות מוקדמות לראשות הממשלה ולכנסת (סעיף 19[א]).

הסעיף המוצע, המופיע גם בחוק יסוד: הממשלה הנוכחי (סעיף 29), מעניק לכאורה לראש הממשלה כוח לפזר את הכנסת. אך בחוק הקיים הכנסת רשאית להביע אמון במועמד אחר ובכך למנוע מראש הממשלה לפזרה. הצעת החוק, לעומת זאת, אינה מעניקה לכנסת כלים להתגונן מפני סמכותו של ראש הממשלה. הנוסח המופיע בהצעת החוק החדשה, שלא ברור אם הוא בכוונה תחילה או שהוא תולדה של טעות, קובע כי במקרה כזה ייערכו בחירות מוקדמות לכנסת ולראשות הממשלה גם יחד. כלומר, ניסוח הסעיף חותר תחת עצמו: אם ראש הממשלה מחליט לפזר את הכנסת, הוא מפטר למעשה את עצמו באותה הזדמנות.

היבט בעייתי אחר של סעיף זה, כפי שהוא מופיע בהצעת החוק, הוא שדרושה 'הסכמת נשיא המדינה' למהלך. אלא שהצעת החוק מבקשת לבטל את משרת הנשיא! (בעניין זה ראו בהמשך).

בחירות מיוחדות לראשות הממשלה והאפשרות להעביר את ראש הממשלה מכהונתו

הצעת החוק החדשה אינה מגדירה מהן בחירות מיוחדות, אך מהצעת חוק יסוד: הממשלה, 1992 אנו למדים שבבחירות מיוחדות הכוונה היא לבחירות לראשות הממשלה בלבד. בהצעת החוק הזאת מוזכרות שתי עילות לקיום בחירות מיוחדות: הראשונה, אם לא נבחר שום מועמד בבחירות לראשות הממשלה, למשל במקרה שהיה מועמד יחיד ורוב הציבור הצביע נגדו (סעיף 13[ו]); השנייה, אם המועמד שנבחר לא הציג ממשלה בתוך 45 יום מפרסום תוצאות הבחירות (סעיף 15[א]).

על פי הצעת החוק לא יתקיימו בחירות מיוחדות לראשות הממשלה במקרים האלה:
א. ראש הממשלה התפטר (סעיף 21[ג]).
ב. ראש הממשלה חדל לכהן כחבר כנסת (סעיף 22[א]).
ג. ראש הממשלה הועבר מתפקידו מחמת עברה (סעיף 24).
ד. הכנסת העבירה את ראש הממשלה מכהונתו (סעיף 25).
ה. ראש הממשלה נפטר או נבצר ממנו דרך קבע למלא את תפקידו (סעיף 26).

לפי ההצעה ימלא במקרים אלה סגן ראש הממשלה את תפקיד ראש ממשלה עד תום תקופת הכהונה והשרים ימשיכו בכהונתם. במילים אחרות, הכנסת והציבור יקבלו עליהם את מרותו של סגן ראש הממשלה כראש ממשלה, בלא שאפשר להעבירו מתפקידו, אף שלא בחרו בו ולא נתנו לו את אמונם, רק משום שראש הממשלה התפטר, נפטר או הועבר מתפקידו מחמת עברה או מסיבות אחרות וסגנו זכה מן ההפקר. פירושו של דבר שאם הכנסת מחליטה להעביר את ראש הממשלה מתפקידו, היא מביעה למעשה אמון בסגנו. כך ייווצר מצב שבו הכנסת אמנם תעביר מתפקידו את ראש הממשלה, אך סגנו והשרים שבחר ימשיכו לכהן.

קל להיווכח כי סדר עניינים שכזה מופרך. כאמור, הצעת החוק אף אינה קובעת שהמנדט חוזר לציבור, כלומר שייערכו בחירות מיוחדות במקרים אלה. בעניין זה יש סתירה פנימית בהצעת החוק, שכן בסעיפים 21(ג), 24, 25(ה) ו-26 נקבע שאם ראש הממשלה מתפטר, אם הכנסת מעבירה אותו מתפקידו מחמת עברה או מסיבות אחרות, אם הוא נפטר או נבצר ממנו למלא דרך קבע את תפקידו – בכל המקרים הללו יכהן סגנו עד תום תקופת הכהונה. אולם בסעיף 27(ג) נכתב כי בכל המקרים האלה ימשיכו השרים לכהן 'עד שייכנס לתפקידו ראש הממשלה החדש שנבחר'. לא ברור כיצד ייבחר ראש הממשלה החדש, אם החוק אינו קובע שבמקרים אלה ייערכו בחירות מיוחדות לראשות הממשלה.

הרעיון שסגן ראש הממשלה והשרים שמינה ימשיכו לכהן עד תום תקופת הכהונה של הכנסת הוא רעיון לא דמוקרטי מעיקרו. פירושו של דבר שקבוצת אנשים, שהציבור לא בחר בהם ואשר לא זכו לאמון הכנסת – כיוון שאת כולם מינה ראש הממשלה, והוא היחיד שנבחר – יהיו הרשות המבצעת של המדינה בלא שהציבור או הכנסת יוכלו לעשות דבר בעניין. המסקנה היא שמנסחי הצעת החוק ביקשו לקבֵּע את המערכת בכל מחיר. הם אף מדגישים זאת בדברי ההסבר המצורפים להצעת החוק: 'בכוחה של הכנסת להעביר מכהונתו ראש ממשלה מכהן [...] אך לא להעביר מכהונתה את הממשלה המכהנת. בכך תובטח היציבות השלטונית לתקופה של ארבע שנים'. כלומר, בשם היציבות מוותרים מניחי הצעת החוק על אפשרות הבחירה ועל הדמוקרטיה. הציבור והכנסת ימצאו עצמם בשליטת ממשלה שהעומד בראשה הוא אדם שהציבור לא בחר בו ואשר לא זכה לאמון הכנסת, והשרים המכהנים בה הם כאלה שבחר ראש ממשלה שהכנסת לא חָפְצה בו. יתר על כן, לא תהיה אפשרות לקצר את תקופת הכהונה. כלומר, הצעת החוק מבלבלת בין קיבעון ובין יציבות. בקביעה שלא ייערכו בחירות מיוחדות במקרים אלה, ההצעה גוזרת על המערכת הפוליטית שיתוק והופכת את הכנסת ואת הציבור לשבויים בידי ראש ממשלה וממשלה שהם לא בחרו בהם.

המועמד לראשות הממשלה

הצעת החוק קובעת שני סוגי מועמדים לראשות הממשלה, הנבחרים בשני סוגי בחירות:
הסוג הראשון: בבחירות לכנסת ולראשות הממשלה (בחירות רגילות) על המועמד להיות חבר כנסת, קרי לעמוד בראש רשימת מועמדים (סעיף 8[א2]).

לא ברור מדוע הצעת החוק שמקדמת משטר נשיאותי מחייבת את ראש הממשלה להיות חבר כנסת. הפרדת רשויות במשטר נשיאותי פירושה שהעומד בראש הרשות המבצעת אינו חבר ברשות המחוקקת. אולם הצעת החוק הזאת קובעת שאם ראש הממשלה חדל להיות חבר כנסת, הוא גם חדל להיות ראש ממשלה (סעיף 22[א]). לא ברור כיצד עשוי להתרחש מצב עניינים שכזה.

הסוג השני: בבחירות מיוחדות אין המועמד חייב להיות קשור לרשימת מועמדים, קרי למפלגה. אולם הצעת החוק אינה חד-משמעית בעניין. בסעיף 8(א3) נאמר כי אפשר שהמועמד לראשות הממשלה בבחירות מיוחדות ייקבע 'על ידי מפלגה המיוצגת בכנסת כמועמדה לראש הממשלה'. כלומר, המועמד אינו חייב לעמוד בראש מפלגה זו או להיות חבר כנסת.

בסעיף 9 נקבע שאדם שהשיג 70 אלף חתימות מבעלי זכות בחירה או אדם שעשרה חברי כנסת הציעו את מועמדותו, רשאי להיות מועמד. הצעת החוק אינה מבהירה אם דרישה נוספת זו היא טכנית במהותה, או שמא מדובר בדרכים נוספות המאפשרות לאדם להציע את מועמדותו לראשות הממשלה.

הצעת החוק מאפשרת אפוא מסלול עוקף מפלגה למועמדים לראשות הממשלה, אך רק אם מתקיימות בחירות מיוחדות. לא ברור מדוע יש הבחנה בין המועמדים האפשריים בבחירות הרגילות לבין המועמדים בבחירות המיוחדות. נוסף על כך הצעת החוק פותחת פתח למועמדים עצמאים, למשל אילי הון פופוליסטיים, להציג מועמדות לראשות הממשלה. במדינה נעדרת מסורת דמוקרטית אפשרות כזאת עלולה לערער את הדמוקרטיה. בהחלט ייתכן שמועמד עצמאי, הנשען בעיקר על הון וכריזמה, יוביל מדיניות פופוליסטית העלולה לפגוע ביציבות המדינה. נוסף על כך היעדר זיקה מפלגתית מעודד נתק בין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת. היעדרה של תמיכה פרלמנטרית עלול להקשות על ראש הממשלה לתפקד וגם להגביר את הסיכון למצב 'לעומתי' בכנסת.

השרים – מינוים וסמכויותיהם

על פי הצעת החוק את השרים ממנה ראש הממשלה (סעיף 3[ג]), ותקופת כהונתם מקבילה לזו של הכנסת. בניגוד לתביעה שראש הממשלה יהיה חבר כנסת, הצעת החוק קובעת כי שר לא יכהן כחבר כנסת (סעיף 16[ה]). אף שראש הממשלה הוא שממנה את השרים, הצעת החוק קובעת, כאמור, שאם ראש הממשלה נפטר, התפטר, הועבר מכהונתו או הכנסת הביעה בו אי-אמון (כך במקור, אף על פי שמדובר לכאורה במשטר נשיאותי שאין בו אפשרות כזאת), ימשיכו השרים לכהן בממשלה עד כניסתו לתפקיד של ראש ממשלה חדש (סעיף 27[ג]). כלומר, השרים לא זכו לאמון הפרלמנט או הציבור, שהרי ראש הממשלה מינה אותם, אולם הם ימשיכו לכהן אף על פי שראש הממשלה שמינה אותם הועבר מתפקידו. אם כך, ייתכן למשל שראש הממשלה ימנה ממשלת מומחים, שאיש מהם אינו משתייך למפלגה כלשהי או זכה ללגיטימציה ציבורית. ובמילים אחרות, אם ראש הממשלה יועבר מתפקידו, סגנו יהיה לראש הממשלה והשרים ימשיכו בכהונתם בלא שתהא למי מהם לגיטימציה ציבורית משום מקור – לא מהכנסת ולא מהציבור.
גם במקרה זה הצעת החוק יוצרת מצב כלאיים, שכן היא קובעת שהשרים אחראים לא רק לפני ראש הממשלה, אלא גם חייבים 'במתן דין וחשבון לכנסת' על מילוי תפקידם (סעיף 29[ג]). יתרה מזו, אף על פי שאין צורך באישור הכנסת להרכב הממשלה, הצעת החוק קובעת שהכנסת תוכל להעביר שר מתפקידו (30[ג]). הצעה זו אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות המשטר הנשיאותי שהיא מבקשת לקדם. במשטר נשיאותי אין לפרלמנט השפעה על הרכב הרשות המבצעת, והשרים אחראים רק לפני ראש הרשות המבצעת. מניסיון הבחירה הישירה אנו למדים שיצירת משטר כלאיים, על ידי הכנסת מרכיבים מהמשטר הנשיאותי למשטר הפרלמנטרי, נדונה לכישלון.

סגן ראש הממשלה

הצעת החוק אינה קובעת כיצד יתמנה סגן ראש הממשלה, אולם היא מעניקה לו, כאמור, סמכויות מרחיקות לכת: במקרה שראש הממשלה מתפטר, נפטר או מועבר מתפקידו, נעשה סגן ראש הממשלה, שלא הציבור בחר בו, לראש הממשלה, והוא ממשיך לכהן בתפקיד עד תום תקופת הכהונה (סעיפים 21[ג], 24, 25[ה], 26). הצעת החוק יוצרת אפוא מצב אבסורדי שבו אדם שהציבור לא בחר בו ואשר לא זכה באמון הכנסת יכול למלא תפקיד של ראש ממשלה.

סמכויות הכנסת ויחסיה עם ראש הממשלה

משטר הכלאיים שייווצר בעקבות קבלה של הצעת החוק יחליש את הכנסת, יגביר את הסיכון לכנסת 'לעומתית' – כנסת שלא יהיה בה רוב לראש הממשלה – ויהפוך את היחסים שבין הכנסת ובין ראש הממשלה למלחמת קיום מתמדת. יחסים כאלה עלולים לגרום לשיתוק המערכת בשל מאזן האימה בין הרשויות. מדובר במצב שבו אפשר שראש הממשלה יפזר את הכנסת ואפשר שהכנסת תעביר את ראש הממשלה מתפקידו (אף שלשם כך נדרש רוב מיוחד של 80 חברי כנסת), וכן אפשר שהכנסת לא תאשר את הצעת התקציב, ובכך תכפה בחירות מוקדמות לכנסת ולראשות הממשלה.

בדומה למשטר נשיאותי, הצעת החוק קובעת שראש הממשלה לא יזדקק לאמון הכנסת כאשר הוא מציג את ממשלתו. אולם הצעת החוק מעניקה לכנסת מגוון כלים להביע אי-אמון בראש הממשלה, כמו במשטר פרלמנטרי. במשטר פרלמנטרי הממשלה נובעת מתוך הכנסת. לשון אחר, את הממשלה מרכיב, בדרך כלל, מועמד אשר עומד בראש המפלגה הגדולה בכנסת ואשר הצליח להרכיב קואליציה שזוכה לתמיכת הרוב בכנסת. לכן בסיס הלגיטימציה של הממשלה הוא הכנסת, ובאפשרותה של הכנסת, במקרה של השתנות הנסיבות הפוליטיות, גם להביע אי-אמון באותה ממשלה שהיא עצמה העניקה לה אמון עם הקמתה.

אולם הצעת החוק יוצרת מצב בלתי אפשרי. מצד אחד הציבור בוחר ישירות את ראש הממשלה, וראש הממשלה ממנה את השרים בלי צורך אמון הכנסת, כלומר הוא אינו זקוק לרוב בכנסת אשר יביע תמיכה בו ובממשלתו. מצד אחר הצעת החוק קובעת כי הכנסת יכולה לכפות בחירות מוקדמות גם לכנסת וגם לראשות הממשלה באמצעות אי-קבלה של חוק התקציב במועדו (סעיפים 18, 19), ויש לה גם אפשרות להעביר את ראש הממשלה מתפקידו ברוב של 80 חברים (סעיף 25).

במשטר פרלמנטרי ייתכן מצב שהכנסת תישאר על כנה והממשלה תתחלף אם הכנסת הביעה בה אי-אמון, בלא בחירות חדשות. אולם הצעת החוק אינה מאפשרת מצב כזה, אלא מחייבת בחירות מוקדמות לכנסת ולראשות הממשלה במקרה שהכנסת החליטה להתפזר או אפילו במקרה שראש הממשלה מחליט לפזרה. אנו לומדים מכך שהצעת החוק טומנת בחובה סכנה חמורה יותר לחוסר יציבות. זהו מתכון בטוח לבחירות תכופות – לא רק לראשות הממשלה (כפי שאירע, למשל, ב-2001), אלא גם לכנסת. בחירות תכופות פוגעות ביציבות המשטר, מערערות את אמון הציבור בדמוקרטיה, מורידות את שיעורי ההצבעה וגוזלות כסף ציבורי רב. לכן הצעת החוק לא תשפר את המצב הקיים, אלא תחמיר אותו. כשהמשטר בישראל היה פרלמנטרי (מיום הקמתה ועד היום, פרט לשנים 2003-1996, שבהן היה משטר מעורב), נמשכה תקופת הכהונה הממוצעת של הכנסת שלוש שנים וחצי, כלומר קרוב לתקופת כהונה מלאה. זוהי עדות לכך שהמשטר הפרלמנטרי תורם ליציבות המערכת הפוליטית. משטר הכלאיים המוצע בהצעת החוק יהפוך את הבחירות לעניין שבשגרה ויערער את יציבות המערכת הפוליטית ואת הדמוקרטיה.

ביטול משרת הנשיא
הצעת החוק מבטלת את מוסד הנשיאות (סעיף 43) וקובעת כי כל סמכויות הנשיא יועברו לידי ראש הממשלה (סעיף 44[ג]). בלי להתייחס לוויכוח על נחיצותו של מוסד הנשיאות בישראל אפשר לומר שהעברת סמכויות הנשיא לראש הממשלה היא בעייתית. לנשיא מגוון תפקידים – חלקם סמליים (למשל, האמנת שגרירים), וחלקם משמעותיים יותר (למשל, מתן חנינות, מעורבות במינוי שופטים, ובמשטר פרלמנטרי גם מעורבות בהליך הרכבת הממשלה ובפיזורה). הצעת החוק מעניקה לראש הרשות המבצעת תפקידים שאינם מעניינה של הרשות המבצעת, ובכך פותחת פתח לעירוב רשויות ולריכוז סמכויות, אשר סותרים את העיקרון הדמוקרטי של הפרדת רשויות. דבר זה עלול להוביל לשחיתות ולריכוזיות, כלומר לעצמת יתר בידי ראש הרשות המבצעת. גם אם יוחלט לבטל את מוסד הנשיאות, לא תיתכן העברה אוטומטית של כל סמכויות הנשיא לראש הרשות המבצעת.

זאת ועוד: בהצעת החוק נכתב שראש הממשלה רשאי לפזר את הכנסת רק בהסכמת נשיא המדינה (סעיף 20[א]). הטעות נובעת כנראה מכך שהסעיף הועתק מחוק יסוד: הממשלה כפי שהוא, ולא נערכו בו השינויים הדרושים כדי שיתאים להצעת החוק החדשה. טעות מקרית לכאורה זו חושפת כשל יסודי בהצעת החוק. ההצעה מעניקה לראש הממשלה אפשרות לפזר גוף שהציבור בחר בו, בלא שתהיה לרשות אחרת יכולת לבקר את החלטת ראש הממשלה. כך, אף שהציבור בחר גם בראש הממשלה וגם בכנסת, ראש הממשלה עדיין יכול לפזר את הכנסת באורח חד-צדדי. הסמכות לפיזור הכנסת, בלי מעורבות של רשות נוספת, אפילו רשות סמלית כמו הנשיא, פותחת פתח לריכוז סמכויות מסוכן שעלול להוביל לעריצות.

העלאת אחוז החסימה ל-10%
הצעת החוק מבקשת להכניס תיקון בחוק יסוד: הכנסת, שעל פיו אחוז החסימה יועלה ל-10%. כיום עומד אחוז החסימה בישראל על 2%. העלאת אחוז החסימה ל-10% פירושה שרק מפלגות שיקבלו יותר מ-10% מהקולות הכשרים יוכלו להיות מיוצגות בכנסת, כלומר רק מפלגות שיזכו ב-12 מנדטים לפחות. על פי מספר המצביעים בבחירות לכנסת ה-17 מדובר בתמיכה של מעל 300 אלף מצביעים.

דרישה זו פוגעת קשות בייצוגיות. החברה הישראלית היא חברה מגוונת ומקוטבת, והדמוקרטיה הישראלית מושתתת מראשיתה על עקרון ההכללה של הקבוצות השונות בחברה. אמנם שיטת הבחירות בישראל קיצונית יחסית, אולם אחוז חסימה גבוה ימנע ייצוג של קבוצות בחברה ושל עמדות ביניים. כדי למנוע היווצרות מפלגות של יחידים וכדי לעודד איחוד בין מפלגות קטנות יש להעלות במתינות את אחוז החסימה (למשל, ל-4%-3%). אך אין להרחיק לכת ולפגוע בייצוגיות. הדבר יעורר עוינות וניכור כלפי המערכת הפוליטית, ואף עלול לעודד התארגנויות חוץ-פרלמנטריות אלימות של קבוצות שימצאו עצמן מחוץ לכנסת, רחוקות ממוקדי ההשפעה. הפגיעה תהיה גדולה בעיקר במיעוטים – קולם לא יישמע בכנסת, והם יידחקו לשולי החברה. פגיעה בייצוג המיעוטים, ומכאן בזכויותיהם, מנוגדת לעקרונות הדמוקרטיים. ולא זו אף זו: בשום מדינה דמוקרטית מערבית (מלבד טורקיה) אין אחוז חסימה כה גבוה. ההצעה להעלות את אחוז החסימה ל-10% מצביעה על כך שבשם היציבות וריכוז הסמכויות יש המוכנים לוותר על הדמוקרטיה.

סיכום

לסיכום, הצעת 'חוק יסוד: הממשלה (הפרדת רשויות ומשטר נשיאותי)' אינה מציעה הפרדת רשויות, אלא ריכוז רשויות וסמכויות בידי אדם אחד. היא גם אינה מכוננת משטר נשיאותי, אלא יוצרת משטר כלאיים הלוקה בחסרונות רבים ובסתירות פנימיות מהותיות. מדובר במשטר שאינו פרלמנטרי ואינו נשיאותי, חשוף לחוסר יציבות מתמדת ומסכן את אָשיות הדמוקרטיה, משום שהוא פוגע בעקרונות היסוד הדמוקרטיים של ביזור עצמה, ייצוגיות וקיומם של איזונים ובלמים.

הצעת החוק אף חסרה תוקף פנימי: היא אינה עומדת במטרות שהיא עצמה מגדירה, והיא מציעה שיטת משטר שלא תאפשר למערכת הפוליטית לתפקד. היא אינה מציעה איזונים ובלמים בין הרשויות, אלא מבקשת לחזק את ראש הממשלה על חשבון הכנסת. אלא שהחלשת הכנסת, שהיא אבן הראשה של המערכת הפוליטית, לא תעצים את כוחו של ראש הממשלה כי אם תחליש אותו, משום שהכנסת היא הגורם המתווך של הלגיטימציה הציבורית.

ההצעה גם חסרה תוקף חיצוני, שכן היא אינה מתאימה למערכת הפוליטית ולחברה בישראל. מערכת פוליטית אינה צומחת יש מאין – עליה להתאים לחברה שבה היא פועלת. החברה הישראלית היא הטרוגנית ומקוטבת, ולכן חשוב שהמבנה המוסדי וההליכים הנהוגים במערכת הפוליטית יאזנו בין עקרון הייצוגיות לבין עקרון המשילות. הצעת החוק מציעה משטר שבו יש העדפה ברורה למשילות על פני הייצוגיות. הדבר עלול להחמיר את הקיטוב בחברה וליצור ניכור של קבוצות כלפי המערכת הפוליטית. לכן הצעה זו לא תיטיב עם הדמוקרטיה הישראלית, והיא עלולה אף לאיים עליה.

יש תואם מלא בין אופן הכנת ההצעה המרושל לבין טיבה הירוד והמסוכן. מביך שוועדת שרים לענייני חקיקה אישרה הצעה שכזאת.
מלבד הסתירות המהותיות בהצעת החוק נפלו בה גם טעויות, הנובעות ככל הנראה מכך שסעיפיה הועתקו מחוקי יסוד: הממשלה השונים. חלק מהטעויות הן הפניה לסעיפים לא נכונים, למשל בסעיף 19 נאמר: 'לא נתקבל חוק התקציב כאמור בסעיף 20 או שראש הממשלה פיזר את הכנסת לפי סעיף 22'. אך סעיף 20 אינו עוסק כלל בחוק התקציב, וסעיף 22 אינו עוסק בפיזור הכנסת על ידי ראש הממשלה. כלומר, ההפניה לסעיפים בתוך החוק עצמו שגויה. גם בסעיף 27 נפלה טעות: סעיפים א ו-ב חוזרים על עצמם.