החוק הנורווגי – אמצעי לחיזוק הכנסת
במשטרים פרלמנטריים הממשלה צומחת מתוך הפרלמנט. כלומר, חברי הממשלה וראש הממשלה נבחרים לפרלמנט וזוכים באמונו, ובזכות זו הם מכהנים בתפקידם בממשלה. לכן רוב חברי הממשלה הם גם חברי פרלמנט. כפילות זו מתקיימת בדמוקרטיות פרלמנטריות רבות השואבות את השראתן מן המודל הפרלמנטרי הבריטי. לעומת זאת, במדינות אחרות – דוגמת שוודיה, הולנד ונורווגיה – נאסר על שר להיות חבר פרלמנט. לפיכך, חבר פרלמנט המצטרף אל שורות הרשות המבצעת והופך שר מפסיק לכהן בפרלמנט, ובמקומו נכנס חבר אחר ממפלגתועופר קניג ודנה בלאנדר, בהנחיית אשר אריאן, שיפור דגם המשטר הפרלמנטרי בישראל, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה. המינוח המדויק לחילוף זה הוא חוק חבר פרלמנט מחליףיהודית גלילי ואביטל אפל (עורכות), החוק הנורבגי בשיח הישראלי: ריכוז תמציתי של העמדות השונות בעד ונגד החלת 'החוק הנורבגי' בישראל, פברואר 2003, אתר הכנסת. מצוי גם ב: http://www.knesset.gov.il/committees/heb/material/data/H30-01-2007_9-09-17_mmm.doc (Alternate Member Bill), אך הוא מוכר יותר בכינוי 'החוק הנורווגי'. מקור הכינוי 'החוק הנורווגי' נעוץ בעובדה שהפרלמנט בנורווגיה היה הראשון שחוקק חקיקה המונעת כפל כהונה בפרלמנט וברשות המבצעת (בשנת 1828).דן אבנון, 'החוק הנורבגי בעידן של המהפכה המשטרית', 2000. האוניברסיטה העברית בירושלים, אתר הכנסת http://www.knesset.gov.il/committees/heb/material
חוק חבר פרלמנט מחליף קיים בעיקר כדי לוודא שתהיה הפרדה נאותה בין הרשויות, אולם יש לו גם תפקידים אחרים. מעניין שבכל המדינות שבהן חוק זה קיים, המשטר אינו נשיאותי (רק במשטר נשיאותי אפשר לדבר על הפרדת רשויות). הממשלות בנורווגיה, בשוודיה ובהולנד עומדות לביקורתן של הרשויות המחוקקות שלהן, ובשלוש המדינות החוק אומץ במטרה לחזק את הרשות המחוקקת.ראובן חזן, פברואר 2003. 'כן לחוק הלא נורבגי', בתוך: יהודית גלילי http://www.knesset.gov.il/committees/heb/material
ישנם ארבעה סוגי הסדרים לכפילות הכהונה ברשות המחוקקת וברשות המבצעת:
- מדינות, בעלות מסורת פוליטית אנגלו-סקסית בדרך כלל, שבהן חבר ממשלה חייב להיות גם חבר פרלמנט. לדוגמה: בריטניה, אוסטרליה, אירלנד ומלטה.
- מדינות שבהן לפחות חלק מהשרים חייבים להיות חברי פרלמנט. לדוגמה: ישראל ויפן . בישראל רוב חברי הממשלה נבחרו גם כחברי כנסת ישראל ומיעוטם משמשים כשרים שלא נבחרו על ידי הציבור, אלא מונו על ידי ראש הממשלה. ביפן, על ראש הממשלה, סגנו ולפחות מחצית מהשרים להיות חברי פרלמנט.
- מדינות שאין להן חוק בעניין, משמע – שר אינו נדרש להיות חבר פרלמנט, אך גם אין דרישה שלא יהיה חבר פרלמנט. לדוגמה: אוסטריה, גרמניה, יוון, בלגיה, קנדה, צ'כיה, דנמרק, פינלנד, ספרד ודרום אפריקה.
- מדינות אשר אוסרות על שרים לכהן בפרלמנט. לדוגמה: נורווגיה, שוודיה, לוקסמבורג, הולנד, סלובקיה ושווייץ.
בישראל כפל התפקידים פוגע פגיעה נירת בתפקודה של הכנסת ובמעמדה. בעבר כפל התפקידים לא היווה בעיה משום שהממשלות נטו להיות קטנות (עד 16 שרים), אולם מאז ממשלות האחדות של שנות השמונים, תפחו הממשלות לממדים גדולים מאוד.ראו מאמר על גודל הממשלה בפרלמנט 39, מרץ 2003. ההיבט החשוב ביותר של כפל התפקידים ש'החוק הנורווגי' מאפשר הוא פיקוח על הרשות המבצעת – תפקידה המרכזי של הרשות המחוקקת נפגע פגיעה אנושה כששליש מחברי הרשות המחוקקת חברים גם ברשות המבצעת. בהיעדר פיקוח ראוי, הן הרשות המבצעת הן הרשות המחוקקת יוצאות נפסדות.
יתרונותיו של 'החוק הנורווגי' רבים:
- השרים יכולים להשקיע את כל זמנם ומרצם בעבודת משרדם ואין הם נאלצים לתמרן בין תפקידם בממשלה לתפקידם בכנסת. היום, בשל אילוצים, פעמים רבות שרים נעדרים מן המליאה, או לחלופין זונחים את עבודתם המיניסטריאלית כדי להשתתף בהצבעה חשובה. פעמים רבות הציבור הישראלי צופה במליאה ריקה, והדבר יוצר תדמית שלילית של הכנסת; או שנוצרת הרגשה בציבור שהעבודה המיניסטריאלית אינה מוגמרת ואינה עונה על ציפיותיו.
- 'החוק הנורווגי' מחזק את יכולות הבקרה והפיקוח של הכנסת על תפקוד הממשלה, משום שהוא מבטל את ניגוד האינטרסים המתקיים היום בין בקרה על הממשלה ובין החברות בה.
- החוק משפר את עבודתן של ועדות הכנסת, הואיל והיום שרים וסגני שרים אינם חברים בוועדות, ורק כ-2/3 מחברי הכנסת נושאים בנטל הנוכחות והעבודה בוועדות. 'החוק הנורווגי', אם ייושם, יעמיד לרשות הוועדות 120 חברים. הדבר חשוב ביתר שאת באור העובדה שישראל היא אחת המדינות היחידות שאינן דורשות קוורוםקוורום (quorum) משמעו קביעת סף מינימלי של נוכחים הדרוש כדי שתתקיים הצבעה או אספה או כדי שתתקבל החלטה. בוועדות, לא לדיון ולא להצבעה. בשל ההיעדר של דרישת קוורום, ובשל חברותם של רוב חברי הכנסת בוועדות רבות, הנוכחות הממוצעת בישיבות דלילה למדי.ראו מאמר בנושא קוורום בפרלמנט 35, מרץ 2002.
לכינון 'החוק הנורווגי' בישראל יש גם חסרונות:
- הוא עלול לפגוע במסורת פוליטית ארוכת שנים המאופיינת בחפיפה ובמגעים ישירים בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת.
- 'החוק הנורווגי' עלול ליצור מצב של 'דלת מסתובבת' בין הממשלה לכנסת ולהביא לתחלופה אינטנסיבית של חברי כנסת, והדבר עלול לערער את יציבות הקואליציה.
- לדברי השר וחבר הכנסת לשעבר אמנון רובינשטיין, יש חשש שחברי הכנסת שיתמנו לכנסת במקום השרים המתפטרים יפעלו בכל תוקף למען אי-יציאה מהממשלה, כדי לשמור על מקומם בכנסת. חברי הכנסת החדשים יהיו חבים לממשלה את מינויים, ולכן שליטתה של הממשלה בהם תהיה רבה.
- ל'חוק הנורווגי' עשויה להתלוות תהודה שלילית בדעת הקהל. מידת האמון של הציבור בחברי הכנסת הולכת ויורדת*, ובהתחשב בכך, סביר שהציבור יראה בכינון החוק, שעל פי הערכה יעלה כ-27 מיליון ש"ח בשנה,לפי תחשיב שערך מרכז המידע של הכנסת. העלות השנתית של העסקת חבר כנסת עומדת על 1.09 מיליון ש"ח. המידע מצוי בכתבתו של גדעון אלון, 10.1.2007, הארץ Online. ניסיון להרחיב את מאגר המשרות על חשבון משלם המסים. לדוגמה, בשנת 1996, לאחר הקמת ממשלת נתניהו, הועלתה הצעת חוק ממשלתית ברוח 'החוק הנורווגי', והיא הוסברה בצורך 'לאפשר לשרים להתפנות לפעילותם בממשלה'; אולם ראש הממשלה לא קידם את ההצעה, מחשש שהציבור יראה בה פרס ניחומים למקורבים מאוכזבים.גלילי ואפל (לעיל הערה 2). עם זאת, אפשר שבמבחן הזמן כינון 'החוק הנורווגי' יוכיח את עצמו, וציבור הבוחרים יכיר בתרומתו לשיפור עבודתה של הכנסת.
בצד ההשוואה למדינות אחרות, דומות לישראל ככל שיהיו, יש לתת את הדעת על התצורה המקומית שתתקבל בסופו של עניין ל'חוק הנורווגי'. אחת הנקודות העיקריות, בכלל ובמקומותינו בפרט, בכל הנוגע ל'חוק הנורווגי' היא זכות החזרה לפרלמנט. לזכות זו יש חשיבות רבה. במדינות שזכות זו קיימת בהן, חבר פרלמנט שמחליף חבר אחר שמתמנה לשר הוא על תקן חבר על תנאי, משמע, ברגע שהשר עוזב את הממשלה, עומדת לרשותו הזכות לחזור ולתפוס את מקומו בכנסת על חשבון חבר הכנסת המחליף.חזן (לעיל הערה 4). לחברות מסוג זה יש השלכות משמעותיות בנוגע למעמדו של החבר על תנאי בפרלמנט, כגון האוטונומיה שלו, בכלל ובהצבעות אי-אמון בפרט – האם הוא יכריז אי-אמון בממשלה שבה מכהן השר שהוא מחליף בפרלמנט?
אם אכן יוחלט להחיל את 'החוק הנורווגי' במדינת ישראל, ובאור חוסר היציבות המאפיין את הפוליטיקה הישראלית בשנים האחרונות ותכיפות התחלופה של הממשלות, תהיה חובה למצוא מענה לסוגיה כיצד ייושם 'החוק הנורווגי' במקרה ששר מתפטר מן הממשלה ומעוניין לחזור ולכהן בכנסת? האם יותר לו לעשות כן בכל מקרה? מה יעלה בגורלו של מי שהחליף אותו בכנסת? האם החוק יחול גם על סגני שרים? ומה עם ראש הממשלה? אילו חוקי יסוד יש לשנות כדי לכונן את חוק חבר כנסת מחליף? ומה בנוגע לממשלות מעבר? בצרפתבצרפת המשטר הוא חצי נשיאותי. למשל, חבר פרלמנט המתמנה לשר חייב להתפטר, ואין לו זכות שיבה לתפקידו הקודם. בהולנד, מי שמתמנה לרשות המבצעת מתפטר מהפרלמנט, אך הוא יכול לחזור בתנאים מסוימים מאוד. במידה ויעוגן החוק בישראל בישראל, מי שמתפטר מהממשלה ורוצה לחזור לכנסת צריך לזכות בהסכמתם של כל החברים הבאים אחריו ברשימת ההמתנה לכהונה בכנסת.מתוך דבריו של דן אבנון, במסגרת דיוני ועדת החוקה חוק ומשפט בשבתה כוועדה להכנת חוקה בהסכמה רחבה, מיום רביעי, כ"ו בתשרי התשס"ד (22 באוקטובר 2003), שעה 9:00.
אם כך, האם כינון 'החוק הנורווגי' כדאי בישראל? ייתכן מאוד שחרף חסרונותיו התשובה חיובית:
- פרופ' ראובן חזן מהאוניברסיטה העברית, טוען כי מהבחינה הפונקציונלית, ולא רק בגללה, כדאי לאמץ בישראל את חוק חבר פרלמנט מחליף.
- ד"ר דן אבנון מהאוניברסיטה העברית, קבע כבר ב-1994 כי 'חקיקת חוק חבר כנסת מחליף יכולה לחזק הן את הרשות המבצעת והן את הרשות המחוקקת מבחינת יעילות עבודתן'.גלילי ואפל (לעיל הערה 2).
- יושבת ראש הכנסת, דליה איציק, הכריזה רק השבוע, ביום הולדתה של הכנסת, כי יש צורך במנוף שישפר את איכות עבודתה של הכנסת וועדותיה למען הציבור, ומתוך כך תעלה קרנו של בית הנבחרים הישראלי בעיני אדוניו, בוחריו. נראה שכינון 'החוק הנורווגי' עשוי להיות מנוף שכזה.
הכותבת היא עוזרת מחקר במרכז גוטמן, בראשותו של פרופ' אשר אריאן.
* נתונים על אודות אמון הציבור בכנסת ניתן לקרוא ב'מדד הדמוקרטיה הישראלית'.