מחטף חוקתי ביזמת שר המשפטים ובחסות ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת

הכנסת חוללה בשבוע שעבר מהפכה חוקתית בקבלת הצעת חוק פרי יוזמת שר המשפטים הקוצבת את כהונת נשיאי בתי המשפט, כולל כהונת נשיא בית המשפט העליון לשבע שנים. לכאורה מדובר בהצעת חוק הגיונית המשווה את תנאי הכהונה של נשיאי כל בתי המשפט לכהונה אחת בת שבע שנים, תקופת כהונה הקיימת לגבי משרות בכירות אחרות כמו נשיא המדינה. למעשה, משמעות החוק היא מהפכה חוקתית שגוררת עימה (כך נכתב במפורש בדברי ההסבר של היועץ המשפטי של וועדת חוקה, חוק ומשפט לקראת הדיון בוועדה) גם ביטול נורמה חוקתית מנהגית המלווה אותנו מאז קום המדינה על פיה לכהונת נשיא בית המשפט העליון נבחר באופן אוטומטי ותיק השופטים בבית המשפט העליון.

לכאורה, כאמור, יש כאן גאומטריה סימטרית של האחדה, אך בפועל מדובר בשני תיקונים השונים באופן משמעותי זה מזה. עד התיקון היתה תקופת כהונת נשיאי בתי משפט שלום ומחוזי ארבע שנים עם אפשרות להארכה לקדנציה נוספת או קדנציות נוספות (היתה קיימת מחלוקת פרשנית האם כהונת נשיאי בתי משפט שלום ומחוזי יכולה להיות מוארכת בתקופה אחת של ארבע שנים או בכמה תקופות. הפרקטיקה היתה על פי הפרשנות המרחיבה ונשיאים רבים כיהנו הרבה מעבר לשמינה שנים), ואילו כהונת נשיא בית המשפט העליון היתה לא קצובה, אלא עד גיל פרישה של 70 שנה. גם תפקידם של נשיאי בתי משפט שלום ומחוזי שונה באופן משמעותי מתפקיד נשיא בית המשפט העליון. נשיאות בתי המשפט הנמוכים היא תפקיד אדמינסטרטיבי גרידא ואילו נשיא בית המשפט העליון עומד בראש המערכת השיפוטית והינו תפקיד של הנהגה והטווית מדינית.

בתיקון החוק לגבי כהונת נשיאי בתי משפט שלום ומחוזי יש מן ההגיון. לנשיא הנבחר לקדנציה של ארבע שנים עם אפשרות להארכה לקדנציה או קדנציות נוספות יש פחות עצמאות שיפוטית מנשיא הנבחר לתקופה קצובה אחת של שבע שנים, שכן במצב החוקי הישן נשיאי בתי המשפט בקדנציה הראשונה לכהונתם עלולים לבקש לרצות את ממניהם כדי לזכות בכהונה נוספת. היה מקום לשנות, על כן, את ההסדר הישן ולקבוע או תקופת כהונה קצובה אחת לנשיאי בתי המשפט הנמוכים או מינוי עד גיל פרישה כפי שהיה נהוג לגבי נשיא בית המשפט העליון וזאת כדי לחזק את העצמאות השיפוטית של נושאי התפקיד הללו. לתיקון החוק לגבי כהונת נשיא בית המשפט העליון יש בדיוק תוצאה הפוכה - היא מחלישה את מעמדו של נשיא בית המשפט העליון ושל בית המשפט העליון כולו, וזאת כנראה על פי ה"אג'נדה" של שר המשפטים, פרופסור דניאל פרידמן.

מהו השינוי החוקתי הפורמלי בחוק שהתקבל? נשיא בית המשפט העליון (שלא כמו נשיאי בתי המשפט האחרים המתמנים על ידי השר ונשיא בית המשפט העליון) נבחר על ידי הוועדה לבחירת שופטים על פי חוק יסוד השפיטה. מבחינה פורמלית, הרפורמה שחוללה הכנסת היא שינוי חוקתי שכן היא סותרת את סעיף 7 לחוק יסוד: השפיטה הקובע את תקופת הכהונה של שופט שממונה על 4 פי סעיף לחוק, עד גיל הפרישה, ועל כן היא חלה גם על מינוי נשיא בית המשפט העליון. במילים אחרות, קציבת תקופת כהונת נשיא בית המשפט העליון מצריכה שינוי בחוק יסוד" השפיטה, וזהו שינוי חוקתי. אך מה לה לכנסת או לוועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת, שקיימה על פי בקשתו של שר המשפטים דיון מזורז בהצעת החוק (מה הסיבה המצדיקה דחיפות זו - לא אדע), עיסוק בזוטות חוקתיות מעין אלו.

מעבר לפגם הפורמלי יש בחוק גם שינוי נורמה חוקתית מנהגית שהוא ענין מהותי כבד משקל. מאז קום המדינה תקופת כהונתו של נשיא בית המשפט העליון היא עד גיל פרישה והנוהג החוקתי שלא סטו ממנו מאז כינונה של הוועדה לבחירת שופטים ב 1953 היה כי למשרה זו מתמנה הוותיק שבין שופטי בית המשפט העליון. על פי מסורת זו זכינו גם לכהונות קצרות של נשיאים גדולים כמו יצחק כהן, משה לנדוי ויואל זוסמן, דבר שלא יתאפשר לפי החוק החדש המחייב גם קדנציה של לפחות שלוש שנים בתפקיד נשיא בית המשפט העליון. בית המשפט העליון שלנו בנוי על פי הדגם האנגלו-אמריקני של בית משפט עליון אחד העוסק גם בערעורים אזרחיים ופליליים אך גם משמש כערכאה העליונה בעניני המשפט הציבורי - המנהלי והחוקתי. לא ידוע לי על אף בית משפט עליון במשפחה זו ששופטיו נבחרים לתקופת כהונה קצובה. תקופת כהונה קצובה קיימת רק בבתי המשפט החוקתיים האירופאים, המופרדים משאר מערכת בתי המשפט ושם כל השופטים ממונים לתקופה קצובה. כך, באנגליה, או בקנדה, או באוסטרליה או בארצות הברית - כהונת נשיא בית המשפט העליון היא לכל החיים או עד גיל פרישה מנדטורי.

לנקודות שמועלות כאן, הושמה תמומת ליבם של חברי וועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, כולל על ידי כותב רשימה זו, אך הוועדה בחרה להתעלם מחוות הדעת המקצועיות ולהעביר את הצעת החוק למליאה בהליך בזק, ללא כל דיון ציבורי רציני. שוב אנו מנסים להמציא את הגלגל ולהציע שינוי משטרי שלא קיים באף מדינה אחרת. שוב הדבר נעשה ללא דיון ציבורי רחב. שוב מתעלמת וועדת חוקה, חוק ומשפט מעמדות רוב המומחים שהופיעו בפניה בנושא. שוב מתבצע שינוי משטרי ללא בדיקה מעמיקה של השלכותיו, כפי שקרה במעבר לבחירה הישירה לראשות הממשלה שהביאה בדיוק לתוצאות ההפוכות ממה שרצו להשיג מציעי הרפורמה - חיזוק היציבות המשטרית.

ומה ההשלכות האפשריות של השינוי הנוכחי? בניגוד לכוונת שר המשפטים להקטין את מידת האקטיביזם השיפוטי והצהרותיו שהחוק יחזק את מעמד בית המשפט העליון, אני צופה שהתוצאות תהינה הפוכות. החלפה תדירה יותר של נשיא בית המשפט העליון תביא למספר גדול יותר של נשיאים על פני תקופה נתונה. כל נשיא ירצה להטביע את חותמו על המערכת, והכהונה של נשיא בית משפט עליון כשנשיא לשעבר עדיין מכהן כשופט מן המניין בבית המשפט העליון רק תוסיף שמן למדורה שעוצמתה תחמיר גם מהצעד הבא אותו מתכנן שר המשפטים - ביטול הנורמה המנהגית שוותיק השופטים בבית המשפט העליון מתמנה לנשיאו: מתכונת למחלוקות פנימיות ואי שקט בבית המשפט העליון עצמו, ועל כן - החלשת מעמדו.

הכנסת הוכיחה השבוע שוב את חוסר רצינותה. חקיקת בזק של חוק שיש בו שינוי חוקתי מפורש ומשתמע. במקום לפעול לחיזוק ושיפור הרשות המחוקקת והרשות המבצעת, נעשתה פגיעה ביציבות הרשות השופטת וניסיון להחלשתה. אין זה עתיד מבשר טובות לדמוקרטיה הישראלית.