על דרכי הבחירה של פרקליט המדינה (בעקבות ההסכמה שהושגה בין שר המשפטים ליועץ המשפטי לממשלה)

לאחרונה הגיעו שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה להסכמה על דרך המינוי של פרקליט המדינה הבא. להלן נדון בדרך מינוי זו, ברקע לעיצובה ובהשלכותיה. נראה שהשיטה שנבחרה רחוקה מן השיטה ששימשה השראה לעיצובה – דרך המינוי שהמליצה עליה בזמנו ועדת שמגר – והיא מעוררת קשיים מדאיגים.

תפקידיו וסמכויותיו של פרקליט המדינה

פרקליט המדינה הוא הפרקליט הבכיר בפרקליטות המדינה, והוא כפוף ליועץ המשפטי לממשלה בלבד. לפרקליטות המדינה סמכויות חשובות ומגוונות, ומכאן עמדת המפתח של פרקליט המדינה. הפרקליטות מייצגת את המדינה לפני ערכאות השיפוט הדנות בדיני עונשין. סמכויותיה, הקבועות בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב – 1982, כוללות הכרעה בשאלה אם להעמיד לדין אדם שנוהלה נגדו חקירה פלילית (על יסוד חומר הראיות שבתיק החקירה ועל יסוד שאלת העניין הציבורי בהעמדה לדין); הכרעה בערר על סגירת תיק חקירה; החלטה על חזרה מאישום שהוגש; והחלטה בדבר הגשת בקשה לעיכוב הליכים נגד מי שנפתחו נגדו הליכים. הפרקליטות אף כורתת הסדרי טיעון עם נאשמים – הסדרים שבתי המשפט מקבלים את רובם המכריע. מלבד פעולתה בתחום הפלילי, פרקליטות המדינה מייצגת את משרדי הממשלה השונים וכן גופים ציבוריים הפועלים לפי דין בעתירות מתחום המשפט המנהלי. עתירות אלה מוגשות לבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ או לבתי משפט מחוזיים. פרקליטות המדינה גם פועלת מטעם המדינה בתחום האזרחי, בתחום דיני העבודה (בעיקר בעניינים הקשורים לסכסוכי עבודה) ובתחום הבין-לאומי (הצטרפות לאמנות בין-לאומיות ויישומן).

אף על פי שפרקליט המדינה כפוף ליועץ המשפטי לממשלה, הכוח הנתון בידיו רב. רבות מסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה הואצלו לפרקליט המדינה, והוא שמנהל בפועל ובאופן שוטף את התביעה הכללית. בעניינים השוטפים שבאחריות הפרקליטות, פרקליט המדינה הוא הסמכות המחליטה העליונה. במסגרת 'הנחיות פרקליט המדינה' הוא הגורם הקובע מדיניות כללית של התביעה בשאלות נכבדות (למשל מתי יש לכרות הסדרי טיעון וכיצד; מהם השיקולים לסגירת תיק בשל היעדר עניין לציבור; מה תהא מדיניות התביעה בקשר להעמדה לדין בעבֵרות שונות, דוגמת גרימת מוות בתאונות דרכים, התעללות בילדים, שידורי רדיו פירטיים). גם כאשר מדובר בשאלות בעלות חשיבות ציבורית ממדרגה ראשונה שההחלטה הסופית בעניינן נתונה בידי היועץ המשפטי לממשלה, דוגמת העמדה לדין של בכירים במערכת השלטונית, השפעתו של פרקליט המדינה רבה: החלטות היועץ המשפטי מתקבלות מתוך התייעצות עם פרקליט המדינה, ובדרך כלל מתוך הסכמה משותפת.

ייחוד מעמדו של פרקליט המדינה

פרקליט המדינה אינו עובד מדינה ככל עובדי המדינה האחרים. אין לראות בו חלק מהרשות המבצעת, אלא גורם מעין שיפוטי בדומה ליועץ המשפטי לממשלה. הטעמים לכך הוצגו בעבר בדוח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה, והם תקפים גם ביחס לפרקליט המדינה. כאמור סמכויותיו של פרקליט המדינה רחבות ומשמעותיות; רבות מהן מוענקות לו ישירות מכוח חוק, ועליו להפעילן מתוך שיקול דעת עצמאי, בלא שהוא כפוף להוראות הממשלה או למדיניותה. במסגרת ההוצאה אל הפועל של סמכויותיו – דוגמת ההחלטה אם להגיש כתב אישום – הוא משמש פוסק בין הציבור לבין הפרט, ותוצאות פסיקתו נושאות משמעויות כבדות. בהתאם מוטל עליו גם לקבל את החלטותיו בדרך 'שיפוטית'. מכאן הייחוד של תפקידו ושל מעמדו.

בהתחשב בסמכויותיו המשמעותיות של פרקליט המדינה ובמעמדו הייחודי, יש טעם רב בהליך בחירה מיוחד וזהיר לתפקיד זה.

המלצות ועדת שמגר לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה והשלכותיהן

בשנת 1998 פורסם הדין וחשבון של הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו (להלן: ועדת שמגר). הוועדה המליצה לממשלה לאמץ את המלצותיה למינוי יועץ משפטי לממשלה גם במינוי פרקליט המדינה.

ועדת שמגר המליצה להקים ועדה מיוחדת לסינון מועמדים שתגיש את המלצותיה לממשלה. לפי ההמלצה נשיא בית המשפט העליון ימנה ליו"ר הוועדה שופט בדימוס של בית המשפט העליון. בנוסף הממשלה תמנה שר משפטים לשעבר או יועץ משפטי לשעבר; ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת תבחר חבר נוסף; המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין תמנה עורך דין; ופורום בהשתתפות דיקנים של הפקולטות למשפטים יבחרו איש אקדמיה המיומן בתחומי משפטי ציבורי ופלילי.
הרכב הוועדה על פי ההסכמה בין שר המשפטים ליועץ המשפטי לממשלה

בפברואר 2004 החליטה הממשלה למנות ועדה לבחירת פרקליט המדינה. הרכבה של הוועדה היה שונה בכמה היבטים מן ההרכב שהמליצה עליו ועדת שמגר. על שינויים נוספים בהרכב הוועדה הוסכם לאחרונה במסגרת פשרה בין היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, לבין שר המשפטים, פרופ' דניאל פרידמן. בעקבות מחלוקת בין שר המשפטים לבין היועץ המשפטי לממשלה בשאלה מי ימנה את השופט (שאינו בהכרח שופט בית המשפט העליון בדימוס) – נשיאת בית המשפט העליון או שר המשפטים – הוחלט שלא יכהן שופט בוועדה כלל. בעקבות החלטה זו הוועדה תכלול את היועץ המשפטי לממשלה, שישמש יושב ראש הוועדה; את נציב שירות המדינה; את מנכ"ל משרד המשפטים; נציג של עורכי הדין; ונציג האוניברסיטאות.

הרכב הוועדה על פי ההסכמה בין שר המשפטים ליועץ המשפטי לממשלה

בפברואר 2004 החליטה הממשלה למנות ועדה לבחירת פרקליט המדינה. הרכבה של הוועדה היה שונה בכמה היבטים מן ההרכב שהמליצה עליו ועדת שמגר. על שינויים נוספים בהרכב הוועדה הוסכם לאחרונה במסגרת פשרה בין היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, לבין שר המשפטים, פרופ' דניאל פרידמן. בעקבות מחלוקת בין שר המשפטים לבין היועץ המשפטי לממשלה בשאלה מי ימנה את השופט (שאינו בהכרח שופט בית המשפט העליון בדימוס) – נשיאת בית המשפט העליון או שר המשפטים – הוחלט שלא יכהן שופט בוועדה כלל. בעקבות החלטה זו הוועדה תכלול את היועץ המשפטי לממשלה, שישמש יושב ראש הוועדה; את נציב שירות המדינה; את מנכ"ל משרד המשפטים; נציג של עורכי הדין; ונציג האוניברסיטאות.

הבעיות שמעורר הרכב הוועדה המוסכם

א. הוויתור על מינוי שופט לחבר בוועדה והקשיים הכרוכים בוויתור זה

הרכב הוועדה למינוי פרקליט המדינה מעורר כמה בעיות. ראשית, הוויתור על שופט משמעו ויתור על סמכות מקצועית מן המעלה הראשונה שאינה מזוהה פוליטית ואינה תלויה בגורמים פוליטיים. לפחות ככל שדבקים בהמלצה למנות שופט בדימוס בבית המשפט העליון, קשה למצוא סמכות מקצועית גבוהה יותר בתחום המשפט, שמקצועיותה היא הגורם היחיד המנחה אותה ושמביאה עמה להליך ענייניות וניטרליות. מאפיינים חשובים אלה מבטיחים את איכות הבחירה ואת אמון הציבור בהליך הבחירה ובתוצאה. לכך יש להוסיף כי חשיבות מיוחדת נודעת דווקא לניסיון שיפוטי בהקשר של מינוי פרקליט מדינה: מתוקף תפקידו פרקליט המדינה אחראי על ייצוג המדינה בבתי המשפט, ועל כן שופטים יכולים להעריך היטב את התאמתו של מועמד לתפקיד. לנציגים המקצועיים האחרים – נציג לשכת עורכי הדין ונציג האקדמיה – חסר מבט כולל על הכישורים המקצועיים הנדרשים מפרקליט מדינה. עוד יש להביא בחשבון את היחס המיוחד בין התביעה הכללית לבין הרשות השופטת – שתיהן זרועות של המדינה, האמונות, כל אחת על פי תפקידה, על שירות האינטרס הציבורי . גם קרבה עניינית זו משמיעה צורך לשתף גורם בעל ניסיון שיפוטי בהליך הבחירה.

ב. מתן משקל יתר לממשלה ומשקל חסר לרשויות האחרות במינוי חברי הוועדה

קושי אחר נובע מן הוויתור על האיזון שהציעה וועדת שמגר בין שלוש הרשויות במסגרת הוועדה הבוחרת. בעוד שבמסגרת ההצעה ממונה נציג על ידי כל אחת משלוש הרשויות, בוועדה בהרכבה המוסכם ממונה, בפועל, נציג המשקף את עמדות הממשלה בלבד – מנכ"ל משרד המשפטים, הממלא משרת אמון וממונה על ידי שר המשפטים. חסר נציג הממונה על ידי הרשות השופטת ונציג הממונה על ידי הכנסת, והתוצאה היא שנקודות המבט של הרשויות הללו אינן מוצאות ביטוי. כאמור, חמורה במיוחד היא הדחיקה אל מחוץ לוועדה של עמדת הרשות השופטת, שהיא הרשות המקצועית הרלבנטית לעניין.
מתן ייצוג לעמדת הממשלה בלבד יוצר חוסר איזון בין שלוש הרשויות. כוחה של הממשלה הופך מוגזם ביחס לכוחן של הרשויות האחרות, וזאת בסוגיה בה לא ברור שאמור להיות לה עניין מובהק (ועל כך להלן). אילו הייתה הוועדה מורכבת מנציגים מקצועיים בלבד (ככל שהדבר ראלי), אפשר שהקושי הכרוך בוויתור על נציגי הרשויות האחרות היה מתעמעם. אולם כיוון שיש נציגות ממשלתית בוועדה, מן הראוי היה לתת מקום גם לרשויות אחרות המביטות על הדברים מזווית שונה.
על רקע זה, אילו התקבלה עמדתו של השר פרידמן לפיה אחד מחברי הוועדה צריך להיות שופט אך השר הוא שצריך למנות אותו, הרי שלממשלה הייתה השפעה משמעותית, כמעט מכרעת, על בחירת פרקליט המדינה. הוויתור על יזמה זו הוא, על כן, מבורך.

ג. מתן משקל מוגזם לממשלה במינוי פרקליט המדינה

השאיפה המוכרזת להורות לוועדה בעתיד להציג לפני הממשלה יותר ממועמד אחד בעתיד מאיימת ליצור סכנה דומה של השפעה מוגזמת מצד הממשלה. על פי המלצות ועדת שמגר הוועדה היא שהייתה אמורה לבחור אם להציג לפני הממשלה מועמד אחד או כמה מועמדים. ברי כי הערכתה של הוועדה את איכות השיקולים של הממשלה בבחירת פרקליט מדינה הייתה משפיעה על החלטתה. אילו הייתה הוועדה משוכנעת ששיקולי הממשלה ענייניים, לא הייתה מניעה להציג לה כמה מועמדים. אך כשיש ספק בנוגע לאיכות שיקולי הממשלה, עדיף להציג מועמד אחד בלבד. הצגת מועמדים אחדים מגדילה בהכרח את השפעתה של הממשלה על הבחירה: ברור שמבין המועמדים יהיו כאלה הנוחים לממשלה יותר ואחרים הנוחים לה פחות (ולו רק בשל הבדלים אישיים במידת האומץ, למשל, או בשל הבדלים מקצועיים, למשל במידת הניסיון בהתמודדות עם שחיתות שלטונית). ברור גם שעשוי להיות מצב שבו רק מועמד אחד יהיה ראוי, או שמועמד אחד הוא משכמו ומעלה בהשוואה למועמדים אחרים. במקרים כאלה ראוי להציע רק מועמד אחד.

ד. הקשיים שמעוררת המעורבות המוגזמת של הממשלה במינוי חברי הוועדה ובמינוי פרקליט המדינה

אין בנמצא טעם ממשי למעורבות גבוהה של הממשלה במינוי פרקליט מדינה. שלא כמו היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה אינו מייעץ לממשלה ואינו עובד אתה באופן שוטף. לעומת זאת יש טעמים חזקים נגד מעורבות מוגזמת של הממשלה בהליכי המינוי ובמינוי גופו.

1) סכנה לשלטון החוק

בימים אלה, בהם ראש הממשלה וחברי ממשלה נתונים לחקירות פליליות, ופרקליטות המדינה אמורה להחליט אם להעמידם לדין, הגדלת השפעתה של הממשלה על הליך הבחירה של פרקליט מדינה יוצרת איום ממשי על שלטון החוק. עיקר האיום אינו נובע מן הסיכון שהממשלה תתמוך במועמד שיימנע, בתמורה משתמעת לבחירתו, מהגשת אישומים נגד חברי ממשלה. החשש בטווח הקרוב הוא של בחירה בפרקליט מדינה שאינו ראוי, ושלא יוכל לשאת בנטלים הכרוכים בהעמדה לדין של ראשי המדינה – אם מפאת חוסר מקצועיות ואם מפאת חולשות אישיות. אחת הדרכים למנוע עצמאות מקצועית במילוי התפקיד היא למנות דווקא אדם שכישוריו אינם מספיקים לתפקיד. כך נוצרת אצלו הכרת תודה ומחויבות כלפי הגורמים שמינו אותו. בטווח הארוך יותר יש סיכון שעמדות המועדפות על הממשלה – למשל עמדות הממעיטות בחומרתה של שחיתות שלטונית או עיוורות לקיומה – יחלחלו ויופנמו אצל מועמדים לתפקיד.

2) פגיעה באמון הציבור ברשויות התביעה

הציבור עלול לאבד את אמונו בתביעה הכללית, ולראות בה שלוחה של הממשלה ששיקולים של איפה ואיפה מנחים אותה. פגיעה אנושה באמון הציבור בתביעה עלולה גם היא להביא להתפוררות של שלטון החוק, כיוון שאזרחים שאינם מאמינים שהחוק מופעל בצורה שוויונית וצודקת לא יצייתו לו. אם למנהיגים 'מרשים' להפר את החוק, מדוע צריכים האזרחים לשמור עליו? סכנה אחרת היא שהפגיעה באמון שרוחש הציבור כלפי התביעה (והפגיעה בשלטון החוק) תביא לפגיעה באמון של התביעה בעצמה ובתפיסתה את תפקידה, ועל כן תגרור ירידה בסטנדרטים המקצועיים והציבוריים הנהוגים בה.

3) פגיעה באמון הציבור בממשלה

למותר לציין כי הפגיעה אינה אך באמון הציבור בתביעה, אלא גם באמון הציבור בממשלה ובניקיון כפיהם של חבריה. כיצד תתקבל החלטה שלא להגיש כתב אישום נגד ראש הממשלה או נגד חברי ממשלה, כאשר הציבור רואה במחליטים את מי שמניעים פוליטיים, ולא שיקולים מקצועיים, עומדים בראש סדר העדיפויות שלהם, ואת מי שחייהם המקצועיים תלויים באלה שנגדם הם אמורים להחליט אם להגיש כתבי אישום? ודאי שממשלה כזאת תיחשב למושחתת, גם אם ההחלטה להימנע מהגשת כתב אישום הייתה בסופו של דבר מקצועית ונכונה.

הכותבת: ד"ר ליאת לבנון היא חוקרת במכון הישראלי לדמוקרטיה, ואת התואר השלישי שלה קיבלה מאוניברסיטת קיימברידג' באנגליה. במכון היא עוסקת בעיקר בעניינים הקשורים להשפעות המשפט החוקתי על המשפט הפלילי ובסוגיות של חופש הביטוי.