שוויון

נייר רקע לכינוס הראשון של המועצה הציבורית

כללי

שוויון הוא ערך יסוד של חברה צודקת ועיקרון מרכזי במשטר דמוקרטי. השוויון הוא ערך שצידוקו בא לו מתוך עצמו, ערך העומד בפני עצמו לפני שהוא בא לשרת ערכים אחרים. ערך השוויון שולל אפליה או העדפה של בני אדם מטעמים של גזע, צבע, מין, לשון, דת, השקפה, לאום, מוצא, מעמד חברתי, נטייה מינית וגיל.

שוויון פוליטי, שוויון כלכלי ושוויון חברתי הוו עקרונות מרכזיים שהנחו את החזון הציוני ואת האבות המייסדים של מדינת ישראל. במשך דורות רבים לחמו היהודים בתפוצות על שוויון חופש האמונה, על שוויון בזכויות הפרט ועל שוויון בזכויות המיעוטים (ראו: פרק דת ומדינה). יהודים מילאו תפקיד מרכזי אף בתנועות לשוויון כלכלי-חברתי.

השוויון הוא ערך מורכב. מצב אי השוויון בין בני אדם בתחומים שונים מהווה, בדרך כלל, נקודת מוצא לדיון. מטבעם, אין בני האדם אחידים או שווים. אך השוני בין בני אדם אינו סותר יחס שוויוני אל בני אדם כבני אנוש, כפועלים מוסריים וכנושאי זכויות יסוד. השוני בין בני אדם מקבל, כמובן, עידוד מערך החירות התומך בטיפוח ייחודו של הפרט. מדיניות המיישמת את עיקרון השוויון, יכולה להצדיק הן יחס שוויוני הבא להתגבר על הבדלים הנתפשים כלא-רלבנטיים והן כזה המתחשב בהבדלים הנחשבים כרלבנטיים.

יתר על כן, ערך השוויון יכול להיות מופעל כמכשיר חברתי לצמצום מוקדים של אי-שוויון בלתי קביל. השגת שוויון בתוצאות ("שוויון תוצאתי," במובחן, למשל, מ"שוויון בהזדמנויות"), מחייבת הפעלת אמצעים שונים ביחס לגזרות או קבוצות אנושיות שונות. מאידך גיסא, גם שוויון בהזדמנויות דורש לעיתים קרובות התערבות מפולחת לשם השוואת נקודות ההתחלה או הזינוק של הפרטים. (בספורט, שוויון בנקודת ההתחלה נותן לגיטימציה לאי שוויון - או דירוג - בתוצאה. אך יש הקשרים בהם שוויון ההזדמנות אינו מקובל כצידוק לאי שוויון בתוצאה). ככלל, מדיניות שוויון מצריכה בחינה מדוקדקת של סוגי השוויון והערכים הרלבנטיים לסיטואציה. כך למשל, יש להבחין בין הטבות הניתנות לנשים יולדות, המתחשבות בנסיבות המיוחדות, לבין גיל פרישה שונה לנשים ולגברים. במקרה הראשון, היחס השונה מתחשב בהבדלים רלבנטיים, מתוך מגמה לספק לאישה יולדת תנאים מיטיבים שיאפשרו המשך השתתפותה בחיים החברתיים והמקצועיים. במקרה השני, ליחס השונה יש הצדקה שאינה מעוגנת בהשגת "שוויון תוצאתי."

אחת המגבלות העיקריות על מימוש ערך השוויון היא הסוגים הרבים של שוויון והעובדה שמימוש כל אחד, או חלק מהם, כרוך בפגיעה ביכולת המימוש של סוגים אחרים של שוויון. כך למשל, שוויון בהזדמנויות נותן יתרון לבעלי הכשרון להשיג תוצאות עדיפותן אבטחת שוויון בתוצאות יכולה לפגוע בשוויון הזכות למימוש עצמי.

מגבלה אחרת, מרכזית, על מימוש ערך השוויון היא ההתנגשות בין ערך זה לערכים חשובים כמו ערך החירות, ערך המצוינות או ערך היוזמה. מאחר ושוויון אינו ערך מוחלט, חובת החברה המאמצת את ערך השוויון כערך יסוד, למצוא את האיזון הראוי בין ערך השוויון לערכים אחרים. יש דמוקרטיות שהדגישו את חשיבותו של השוויון החברתי (סוציאל-דמוקרטיות) ויש המדגישות את החירות כאילוץ על השוויון (דמוקרטיות-ליברליות). הקשיים והאילוצים במימוש ערך השוויון אינם מחלישים את הדרישה שהמדינה תפעל מתוך מחויבות ערכית ליישומו בכל תחומי פעולתה. השוויון כאידיאל וכעיקרון של מדיניות צודקת, כרוך במאבק מתמיד כנגד כוחות ואינטרסים המתנגדים לו.

שאלת האיזון הנכון בין ערך השוויון לערכים אחרים עומדת גם במרכז הווייתה של החברה הישראלית. השוויון במעמד המינים עומד, למשל, בניגוד לעקרונות ודפוסי ההתנהגות של חלק נכבד מבין היהודים החרדים וקבוצות בקרב המיעוט הערבי. מה שנתפש כאפליה בפרספקטיבה אחת, נתפש כאורח חיים מוסרי או טבעי בפרספקטיבה אחרת. במקרים כאלה יתכן ויהיה מקום לאבחנה בין שוויון כעיקרון שהמדינה אוכפת ביוזמתה, כעיקרון של מדיניות שוויון בנגישות למנהל הציבורי, לבין שוויון כעיקרון שמי שמרגיש עצמו נפגע מאי יישומו יכול ליזום את הפעלתו על ידי פנייה לערכאות.

יש תחומים בהם מימוש עיקרון השוויון הוא עניין וולונטרי הכרוך בעמדות ערכיות, ביחסי אנוש וביחסים בין קבוצות, שאין המדינה והחוק מתערבים בהם. מעמדו של כל בן אנוש כבעל ערך מוסרי, הוא עניין שטיפוחו נתון לתהליך החינוכי במשפחה, בבית-הספר ובתקשורת יותר ממה שהוא מסור לטיפולה של המדינה באמצעות מוסדותיה.

קושי נוסף ביישום ערך השוויון, נוגע למדיניות של העדפה מתקנת. מטרתה של מדיניות מסוג זה היא צמצום פערים שנוצרו כתוצאה מאפליה שיטתית ממושכת על בסיס קבוצתי, על ידי מתן יתרונות לזמן קצוב לחבריה של אותה קבוצה. אחת הטענות נגד אפליה מתקנת הינה, כי מחיר השגתו של שוויון לקבוצה מקופחת הוא אפלייה לרעה של חברי קבוצות אחרות, אשר כפרטים לא היתה להם כל נגיעה להיווצרות הפערים אותם מבקשים לצמצם.

השאלה המעשית העומדת בפני אזרחי ישראל היא מהי הרמה הראויה לטיפול בסוגיית השוויון והפגיעות בו, ואלו הם האיזונים הראויים בין ערך השוויון לערכים אחרים.

יש להבחין כאן בין רמת החוקה, היכולה לתת בסיס לביקורת שיפוטית של חוקים הפוגעים בעיקרון השוויון, לבין רמת החקיקה הרגילה, העוסקת בחוקים שמגמתם או תוצאותיהם נוגעים למימוש השוויון או איסור אפליה. כך למשל, יש מקום לעיקרון לפיו כל גוף שהממשלה יש לה בו יד, במובן של מימון או נציגות, חייב להיות מחויב לאי-אפליה, כולל מכרזים מטעם הממשלה או מטעם הציבור.

שאלה קשה יותר היא עד כמה אנו מוכנים להרחיק לכת בהטלת איסור אפליה גם על אנשים וגופים פרטיים? חקיקה כזו כבר קיימת בישראל בתחום התעסוקה.

מעבר לתחומי החלות של חוקי יסוד וחקיקה רגילה ישנו, כמובן, התחום של צווים, תקנות ומדיניות כוח אדם בארגונים השונים והתחום של נורמות מוסריות והתנהגות וולונטרית בהקשר של יחסי אנוש.

הקשרים עיקריים של ערך השוויון

שוויון בפני החוק - שוויון בפני החוק קשור במעמדו האוניברסלי של החוק ככלל מחייב המופנה לכלל הפרטים ולא לפרט מסוים. מוקדי ההפרות של שוויון בפני החוק כוללים אפליה או העדפה מצד גורמי החקירה, גורמי התביעה ושופטים. מאחר ובמציאות אין אכיפה מלאה אלא סלקטיבית של החוקים, יש להבטיח שלא תהיה כל סלקציה מכוונת הנותנת העדפה למשל, לטובת בכירים וחשובים. יש צורך לעקוב אחר, ולהקפיד על, פיזור שוויוני או אקראי של משאבי חקירה ותביעה ועל הכרעות דין וענישה שאינן מציגות דפוסים או מגמות של סלקציה על פי שיקולים זרים.

שוויון אזרחי-פוליטי - עיקרו של השוויון האזרחי הפוליטי הוא בנגישות להשתתפות בתהליך הממשל, בתהליך הפוליטי. מאחר שיסוד הדמוקרטיה הוא ממשל עצמי (ראו פרק: זכויות וחובות אזרחיות), כל פגיעה בשוויון הגישה להשתתפות בתהליך הפוליטי מהווה פגיעה בממשל העצמי ובאופן ספציפי יותר - בעצם התוקף של החוקים וההכרעות המדיניות כלפי אזרחים. על כך טען ז'ן ז'ק רוסו, שמעמד האזרחים כריבון, כמקור החוקים, הוא תנאי לחופש שלהם כאזרחים, שכן רק עם של אזרחים המשתתפים בתהליך החקיקה הוא גם עם של נתינים אשר בצייתם לחוקים הם מצייתים בעצם לעצמם.

דמוקרטיה מתוקנת מבוססת על אוניברסליות ההשתתפות של בוגרים בתהליך האזרחי-פוליטי. הדרישה לשוויון בהשתתפות כרוכה בביזור ובשוויון חלוקת הכוח הפוליטי בין אזרחי המדינה. מצב בו כוח כלכלי, מעמד חברתי, השתייכות קבוצתית וכיו"ב, מקנים לאדם יתרון מבחינת היכולת להשפיע על התהליך הפוליטי, אינו קביל במשטר המכבד את השוויון כעקרון מרכזי בבניין הסדר הפוליטי. השיטה הפוליטית צריכה להבטיח אף היעדר אי-שוויון והעדפות מבחינת ההשתתפות בתהליך הפוליטי בין אזורים ומקומות מגורים. גם בעניין זה, מגמה של אפליה הנה פסולה, גם אם אין היא מכוונת.

שוויון כלכלי - מידה של שוויון כלכלי היא חיונית למימוש ערך השוויון וגם תנאי חשוב לשוויוניות בתחומים אחרים, שהחשוב ביניהם הוא יכולת המימוש של הזכות להשתתפות אזרחית-פוליטית.

העמדת ערך השוויון כעיקרון יסוד, אינה מתיישבת עם עידוד מגמות של ריכוז כוח כלכלי היוצר דפוסים של יחסי שליטה ותלות בין האזרחים. פערים כלכליים פוגעים הן בערך השוויון והן בערך החירות. מסיבה זו ראוי שהחקיקה כנגד תופעות כמו מונופול וקרטל תיבחן גם לאור קידום ערכים של שוויון, חירות ותחרות הוגנת.

במדינת ישראל יש נטייה להשתמש בטיעון לפיו ממדיה הקטנים של המדינה מצדיקים ריכוזים של כוח כלכלי ואפילו מונופול. אולם, ספק אם שיקולים כלכליים כאלה מצדיקים פגיעה בעיקרון כה מרכזי למשטר דמוקרטי כעיקרון השוויון או בעיקרון החירות. הכלכלה הפוליטית במדינת ישראל צריכה להוביל לעיצוב מדיניות כלכלית לאור בחינה שוטפת של השלכות מדיניות זו על עקרונות התהליך הדמוקרטי ותפקוד המוסדות הדמוקרטיים. לאור זאת, יש לבחון את התרומה שתורמת המדינה לצמצום הפערים בקרב האוכלוסייה באמצעות פעולותיה בתחומי חלוקת הנכסים, המיסוי (מס פרוגרסיבי), תשלומי העברה (ביטוח לאומי) והמסגרת החוקית של הפעילות הכלכלית (רישוי). על המדינה למנוע מגמות של יצירת פערים אף בדרך של סולם המשכורות המשולם לעובדי ציבור ועובדי מדינה. בישראל קיים עדיין בתחומים רבים, אי שוויון בהכנסת נשים לעומת הכנסת גברים בתמורה לעבודה שווה. גם כאן לחפיפה בין דפוסי אי שוויון יש תוצאות מצטברות חמורות היוצרות, בין השאר, אי שוויון אזרחי-פוליטי.

גם בישראל מתנהל ויכוח על שאלת המשקל שיש לתת לטיפול בבעיית האינפלציה לעומת בעיית האבטלה, או על היחס בין שיקולים של "טובת המשק" לבין שיקולים של רווחת האזרחים. בסוגיות כאלו יש להציג בפני הציבור את העלות והתועלת של חלופות של מדיניות כלכלית מבחינת מצב השוויון בין אזרחי המדינה. כך למשל, לא מספיק לטעון שצמצום האינפלציה מצמצם גם את אי השוויון בחלוקת ההכנסות, כאשר יחידה סטנדרטית של אבטלה מגדילה את אי השוויון פי שתיים מיחידה סטנדרטית של אינפלציה. כלומר, אם מצליחים להוריד את האינפלציה במחיר העלאת האבטלה, התוצאה "נטו" היא דווקא הגדלת אי השוויון בחלוקת ההכנסות.

כמו כן, בנושא ההפרטה, הדאגה לאינטרס האזרחי-דמוקרטי, מצדיקה הבחנה בין הפרטה התורמת לפיזור נכסים או הון בין האזרחים (למשל: הפרטה באמצעות הנפקת מניות לציבור), לבין הפרטה המעודדת ריכוז הון ונכסים על ידי מכירת נכסים ציבוריים למספר מצומצם של בעלי הון פרטיים.

מן המפורסמות היא שכוח כלכלי וכוח פוליטי ניתנים להמרה זה בזה. מסיבה זו, ריכוז של כוח כלכלי, בעיקר כוח כלכלי מונופוליסטי, יוצר תמריצים בקרב בעלי ההון הגדולים לגייס כוח פוליטי כדי לעודד חקיקה ומדיניות כלכלית המיטיבים עמם. דוגמא טיפוסית ללחץ בעלי ההון בישראל בהקשר זה, הוא העיכוב שחל בתקופת ממשלת רבין השניה בחקיקת חוק המטיל מס על רווחי הון בבורסה. נקודת תורפה נוספת היא ההשפעה שיכולה קבוצה קטנה של בעלי הון להשיג באמצעות מימון מערכות בחירות בדרכים העוקפות את חוק מימון המפלגות. גם בעלות צולבת באמצעי התקשורת היא סוג של כוח כלכלי שניתן להמירו בקלות לכוח פוליטי, ובחזרה לכוח כלכלי, וחוזר חלילה. גם פרשת מניות הבנקים, למשל, ממחישה את הסכנות הנובעות מריכוז כוח כלכלי.

שוויון בחינוך - שוויון בגישה ובחשיפה לחינוך ברמה נאותה החל מן הגיל הרך, הוא גורם מרכזי במימוש האידיאל של שוויוניות בחברה הדמוקרטית. למסגרות חינוכיות תפקיד מרכזי בנטיעתה וטיפוחה של העמדה הנותנת ערך לחיי אדם, למעמדו המוסרי ולזכויותיו ללא כל אפליה או העדפה. עיקרון ההעדפה המתקנת יכול להתבטא בהקשר זה בהענקת משאבים מוגברים לקבוצות אוכלוסייה בעלות השכלה ממוצעת נמוכה.

בשל המחויבות של המדינה לערך השוויון, מן הראוי שמוסדות הנהנים מכספי הציבור ומכל תמיכה אחרת של המדינה יהיו מחויבים לטיפוח ערכי השוויון ועקירת גזענות ודעות-קדומות אחרות בקרב התלמידים. עיקרון השוויון אינו סותר את המגמות לפלורליזם דתי ורב-תרבותיות בחברה של זמננו, שכן השוויון אינו מורה על אחידות וסטנדרטיזציה. ההפך הוא הנכון. שוויון באמצעות סטנדרטיזציה הוא שוויון כפוי מלמעלה או מבחוץ, כלומר שוויון השולל חירות. עיקרון השוויון, ככל שהוא מבסס את הזכות השווה למימוש עצמי, משאיר מרחב רב לפיתוח הייחודיות בזהות הפרט והקבוצה, כמו גם לשוני ביניהם. הביטוי המובהק של השוויון בזכות להיות שונה הוא בסובלנות ואף מעבר לכך - בתשתית של הדדיות, שותפות ואף סולידריות על בסיס אנושי החוצה את כל גבולות הזהויות הייחודיות. תשתית זו כוללת את כל תושבי המדינה, על קבוצותיהן האתניות, הדתיות והאחרות, כמו גם את אלה שאינם אזרחים, למשל עובדים זרים.

השוויון בחינוך מהווה בסיס חשוב למימוש עיקרון השוויון אף בתחום היכולת למימוש עצמי הן בדלת אמותיו של הפרט והן ברשות הרבים. הוגי הדעות של הדמוקרטיה המודרנית הדגישו את ההשתתפות הפוליטית כחלק חיוני מחירותו של הפרט וממימושו השלם כאדם. לשם כך, על הפרט להיות מצויד בכלים האלמנטריים למימוש עצמי, לביטוי ולהשתתפות בחיים הציבוריים. כלים אלה כוללים יכולת כתיבה, דיבור, חשיבה, חישוב, פירוש, שיפוט וביקורת. חלק בלתי-נפרד מפיתוח יכולות אזרחיות אלה מעוגן גם בחינוך הרגשי, התורם לטיפוח ההזדהות, האחריות והסובלנות.

שוויון כלכלי הוא אחד האמצעים העיקריים לעודד שוויון בחינוך, בשל הנטייה של מערכות חינוך ברמות שונות לשקף פערים כלכליים. לא פחות מבוססת היא העמדה לפיה שוויון בחינוך מעודד שוויון כלכלי. ההשקעה בחינוך אוניברסלי הפכה עוד מראשית התפתחות הדמוקרטיה לאחד האמצעים העיקריים לעידוד שוויון בהכנסה ובהשתתפות הפוליטית. בעידן של מהפכות טכנולוגיות בתחומי הידע והקומוניקציה, המיומנות של האזרחים בהשגת ובעיבוד אינפורמציה היא חיונית, לצורך נקיטת עמדה כלפי פעולות השלטון ושיפוט האזרח ביום הבחירות.

שוויון וסמלים - המדינה הדמוקרטית היא לעתים קרובות גם מדינה לאומית, שבה יש רוב לבני לאום ודת מסוימת. בזמננו, תהליכים כלכליים, חברתיים ותרבותיים מערערים את המעמד ההגמוני של עמים, דתות, ותרבויות, במדינות רבות.* מצב זה יוצר מתח בין הזכות של הרוב לבטא את עצמו ברמה הסמלית של המדינה לבין עיקרון האינקלוסיביות (המקיפות) של המדינה הדמוקרטית ומחויבותה לכיבוד זכויות מיעוטים דתיים, לאומיים ותרבותיים.

מדינות דמוקרטיות שונות מצאו פתרונות מגוונים לסוגיה זו. בין הפתרונות המקובלים נמצאים:

• הכרה ביותר משפה רשמית אחת.
• מתן ביטוי לסמלי הזהות של מיעוטים בטקסי מדינה ובמוסדותיה.
• הכרה בחגים ובלוחות השנה של מיעוטים.
• מניעת פגיעה בזכות ללבוש המשקף זהויות דתיות ואתניות ייחודיות.
• הכרה במנהגים ובתרבויות מגוונות של דיור, אכילה, לבוש, יחסי משפחה וכיו"ב.
• מתן גישה לקבוצות דתיות, אתניות ותרבותיות שונות, לצורך ביטוין באמצעי התקשורת.

כל אלה אינם סותרים את הזכות של רוב אתני או דתי יציב, לתת ביטוי סמלי מיוחד למעמדו. זכות זו יקרה במיוחד לעם היהודי, בשל דורות של דיכוי הזכות לביטוי דתי, אתני ותרבותי של הקולקטיב היהודי בפרהסיה, באירופה, אסיה ובאזורים אחרים.

שוויון ומראית שוויון - מאחר שהשוויון הוא ערך יסוד, שקיפות השוויון חיונית לנכונות הציבור לקבל את הסדר החברתי ולתמוך במערכות השלטון. מסיבה זו, על המדינה וזרועותיה לפעול לא רק כדי ששוויון יעשה אלא אף כדי שהשוויון יראה.

שאלה חשובה היא האם על מדינת ישראל לקיים סטנדרטים של שוויון מינימלי ולהשאיר אידיאלים יותר מרחיקי-לכת של שוויון להכרעות הוולונטריות בחברה? באיזה רמות וביחס לאיזה מונחים של מיון בני-אדם ואזרחים ניתן לצפות שהמדינה תהייה מחויבת לשמירת עיקרון השוויון ובאילו תנאים יש לשחרר את המדינה מאחריות כזו, אם בכלל?

עבור רבים, חוק השבות משקף בישראל מחויבות להעדפה מתקנת. אך במהלך יישומו הוא הפך נושא לתחרות בין קבוצות הנאבקות על הזכות להגדיר מי הוא יהודי ומכאן גם מי אינו יהודי, לצורך הזכאויות של חוק השבות. עובדה זו מבליטה את אחת המגבלות העיקריות על יישום עיקרון השוויון: אי הבהירות ואי ההסכמיות ביחס לזהות ולגבולות של היחידים והקבוצות עליהם מבקשים להחיל את העיקרון, וכן השימוש שניתן לעשות ביישום של עקרון השוויון לצורך העדפה או אפליה מתקנת ככיסוי למתן פריבילגיות לקבוצה אחת ולקיפוח קבוצות אחרות בשם עקרון השוויון.

שאלות וסוגיות לפרק ב'

1. כיצד לתת ביטוי חוקתי לערך השוויון!
2. האם מעבר למחויבות מפורשת לערך השוויון, יש לתת ביטוי חוקתי למרכזיותם של סוגים ספציפיים של שוויון ואם כן, אלו הם? (למשל: שוויון בפני החוק, שוויון בין המינים, שוויון בין הדתות, שוויון בזכויות פוליטיות וכיו"ב).
3. האם יש להתייחס לזיקה בין שוויון פוליטי לשוויון כלכלי-חברתי?
4. באיזה תחומים ראוי להטיל חובה לכיבוד עיקרון השוויון במוסדות הממשל ובמוסדות ציבור, ובאיזה גבולות? האם ראוי להטיל חובה כזו - ובאיזה היקף - גם על גופים פרטיים? היכן יש להשאיר את סוגיית השוויון להתמודדות במסגרת הארגונים הוולונטריים?
5. מה דינו של עיקרון השוויון בתחום ייצוג סמלי של קבוצות (דתיות ואתניות) בפרהסיה הישראלית, כולל בתחום התקשורת?
6. מה הם הקריטריונים לדירוג המחויבות בין צורות של שוויון הסותרות אלו את אלו?
7. מה הם הקריטריונים לאיזון בין ערך השוויון לערכים מרכזיים אחרים?
8. מה היא הערכאה הראויה להכרעות כאלה (כנ"ל בסעיפים 5 ו-6)?