דו"ח מסכם של עבודת הצוות הריכוזי - המועצה הציבורית

נייר רקע לכינוס השמיני של המועצה הציבורית.

רשימת משתתפים

ראש הצוות: עו"ד אחז בן-ארי, עוץ משפטי של עיריית ת"א

חברים:
פרופ' אריה שחר, האוניברסיטה העברית בירושלים
פרופ' אריאל בנדור, אוניברסיטת חיפה
דורון נבות, המכון הישראלי לדמוקרטיה

רקע 

מודל ריכוזי-רגולטורי מציע להחיל תפיסה מעודכנת של רעיון מדינת-הרווחה בכל הנוגע לסמכויותיהם ותחומי אחריותם של השלטון המרכזי והשלטון המקומי. על-פי מודל זה, המדינה אחראית במימון מלא של "סל שירותים" אשר תכניו יוגדרו בשיתוף עם השלטון המקומי. בנוסף לכך, המדינה תפקח על רמת השירותים שהרשות המקומית מעניקה לתושביה. השלטון המקומי, מצדו, יישא באחריות תפעולית וארגונית לספק "סל שירותים" זה, לצד מעורבותו בגיבוש הסל. בנוסף, הוא ימשיך להוות מרחב חשוב לקבלת החלטות פוליטיות, אשר מביא לידי ביטוי את מגוון צורות החיים המשותפים בישראל ומייצג את העדפותיהם השונות של האזרחים והתושבים.

לפי המודל המוצע, יש להבחין בין הריכוזיות שמאפיינת את יחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי כיום, לבין מעורבות עתידית של המדינה כמדינת רווחה בהתנהלותו של השלטון המקומי. לצד המחויבות במימון מלא של "סל השירותים" לאזרח, אנו ממליצים על הסדרת התנהלותו של השלטון המקומי בחקיקה וחקיקת משנה ברורה. כשני צעדים משלימים, אנו מציעים לשנות את ההסדרים המוסדיים, על-פי הם השלטון המרכזי עוסק באישורים פרטניים הכרוכים בהחלטות כאלה ואחרות של השלטון המקומי, ואנו מציעים לשקול מחדש את מערכת החקיקה המקומית הרווחת כיום.

התפיסה המוצעת מכירה בכך שאופיו של השלטון המקומי בישראל מגוון. מחד גיסא, השלטון המקומי הוא גורם מנהלי-אקזקוטיבי, ומאידך גיסא, הוא ישות שלטונית שמקיימת דמוקרטיה בזעיר אנפין. המודל מבקש לשמר את אופיו הרב-גוני של השלטון המקומי.

מטרות המודל  

המודל מבקש לקדם מספר מטרות:

ראשית, המודל מבקש להבטיח מתן "סל שירותים" לכלל האזרחים בישראל. כלומר, אנו סבורים שבישראל לא צריך להיות כל קשר בין הרמה הכלכלית והכושר הניהולי של ישוב מסוים לבין רמת השירותים שתושבי היישוב נהנים ממנו, בתחומי חינוך, שיכון ודיור, רווחה, בריאות ותברואה – תחומים שכמעט כל שלטון מקומי ברחבי העולם הדמוקרטי מעורב באספקתם במידה כזו או אחרת. ניתן לומר שזו תפיסת מדינת-הרווחה הקלאסית. בנוסף לכך, אנו סבורים שיש לעשות כל שניתן בכדי לנתק את תהליך קבלת "סל השירותים" ממערכות יחסים פוליטיות-מפלגתיות, שמאפיינות כיום את המצב בישראל.

שנית, לצערנו, רמת שירותי הרווחה המוענקת לתושבים בישראל איננה שוויונית כלל ועיקר. המודל מבקש לקדם את ערך השוויון בישראל, כמטרה בפני עצמה. למיטב הבנתנו, ערך השוויון יקודם כפועל יוצא שכל תושב ותושב ייהנה מ"סל שירותים" מינימלי, ללא קשר לעושרו של הישוב בו הוא מתגורר. ערך השוויון יקודם במידה והמדינה אומנם תהיה אחראית מלאה על מימון "סל השירותים", ולא אחראית באופן חלקי להלכה ולמעשה.

שלישית, המודל מבקש להפחית מעומס היתר שמערכת הממשל הישראלית סובלת ממנו. אנו סבורים שחלק מהסיבות לעומס היתר הוא נטייתו של השלטון המרכזי להתערב באופן פרטני בהחלטות מקומיות, במקום לקבוע מדיניות, מטרות ויעדים ברורים ובני מימוש. ייעול אופן עבודתו של השלטון המרכזי ומעבר מתהליך אישורים פרטני לרגולציה והסדרה של פעילויות הרשות המקומית בחוק, עשויה אם כן להיטיב עם יכולת המשילות בכלל.

רביעית, המודל מבקש לחזק את איכות השירותים המוענקים על-ידי הרשות המקומית, על-ידי מתן דגש לתפקיד הביצועי-ניהולי של הרשות המקומית על-חשבון מרחב שיקול הדעת של הדרג המקומי.

לבסוף, המודל מבקש לחזק את עקרון הדיווח ונשיאה באחריות של השלטון המרכזי והשלטון המקומי בנוגע למדיניות רווחה ופנים. זאת, על-ידי חלוקת תפקידים, סמכויות ואחריות ברורה בין שני דרג השלטון, כמו-גם שינוי המיסוי וחקיקת העזר העירונית.

אתגרים ביחסים שבין השלטון המקומי והשלטון המרכזי שהמודל מבקש לקדם:

קשה לדבר באופן מכליל על הרשויות המקומיות בישראל. הרשויות שונות מאוד זו מזו בגודל האוכלוסייה שלהן (החל ממאות בודדות של תושבים וכלה במאות אלפים), באופי הישובים (למשל, עירוני לעומת כפרי) בהיקף פעולותיהן (החל מדאגה לצרכים חקלאיים וכלה באירועי תרבות רחבי היקף), באיכות הניהול שלהן (מקצועי לעומת חמולתי) ובעוצמתן הפוליטית.

לכאורה, החוק בישראל מעניק עוצמה רבה לשלטון המרכזי על-פני השלטון המקומי. גם הסדרים מוסדיים שונים קובעים את בכרותו של השלטון המרכזי על השלטון המקומי. בין השאר, החוק קובע שלשר הפנים מגוון סמכויות, בכלל זה סמכויות להקמת רשויות מקומיות, החלטות בנוגע למפת הרשויות המקומיות וסמכות הקצאת תקציבים.
אף כי מבנה המערכת הפוליטית בישראל ריכוזי למדי, בפועל המציאות מורכבת הרבה יותר. בסוגיות שונות ומקרים רבים, מידת השפעתו של השלטון המרכזי על השלטון המקומי קטנה יותר מכפי שניתן אולי ללמוד מהחוק הכתוב ומההסדרים הפורמליים שנקבעו בהנחיות המיניסטריאליות מחקרים שונים מלמדים על כך שהשלטון המרכזי אינו מצליח לפקח על חלק ניכר מפעולות השלטון המקומי והוא אינו מצליח לקדם את המדיניות הרצויה לו. כך למשל, בתחום החינוך, בו השלטון המקומי אמור לספק שירותים פיסיים בלבד, ישנה מעורבות הולכת וגוברת של הרשויות המקומיות גם בתכנים פדגוגיים. זאת, גם באופן הסותר את המדיניות המוצהרת של השלטון המרכזי.

מעורבותו של השלטון המקומי בעיצוב "סל השירותים" ובמגוון התכנים שהשלטון המרכזי מבקש להנחיל לאזרחיו הנה כשלעצמה מבורכת למדי. זו בעצם אחת המשמעויות החשובות של חברה פלורליסטית וחיים במדינה דמוקרטית. ברם, מעורבות השלטון המקומי בעיצוב המדיניות הציבורית והגמישות והסלחנות שהשלטון המרכזי מפגין כלפי יוזמותיו של השלטון המקומי אינם מתמצים בדמוקרטיזציה של החיים הפוליטיים בישראל. הצד השלילי של המצב הנוכחי הוא התחמקות של המדינה ממחויבויותיה כלפי אזרחיה, ואי מילוי אחריותו של השלטון המקומי כלפי תושביו.

אחת הבעיות המרכזיות שהשלטון המקומי בישראל סובל מהן הוא מחסור תמידי בתקציבים ובמשאבים, שבאים לידי ביטוי בראש ובראשונה בניהול גרעוני כמעט כרוני. אפילו להלכה, מדינת-ישראל מממנת 75% בלבד מהוצאות הרווחה המקומיות המוכרות על-ידה – ולא את מלוא ההוצאות הללו. בפועל, מחקרים מלמדים על כך שכיום המדינה משתתפת בכמחצית מהוצאות הרווחה. אומנם, המימון היחסי ההולך ופוחת נובע מכך שהרשויות מגדילות את ההוצאות הלא מוכרות שלהן, אך הוא נובע גם מכך שהמדינה מפרה את התחייבויותיה לשלטון המקומי.
בנוסף לכך, השיטה הריכוזית הנוכחית לא יצרה שוויון ברמת השירותים האישיים הניתנים לתושבי המדינה. ממצאים שונים מצביעים על קיומם של הבדלים משמעותיים בין יישובים שונים בשיעור השתתפות הממשל ובהוצאה הממוצעת לנפש.

למצב שבו רשויות מקומיות רבות סובלות מהעדר כרוני של משאבים ותקציבים, ואשר נלווה לו ניהול גרעוני (ספק חוקי!), שלוש השלכות שליליות עיקריות: ראשית, כתוצאה מהמצב הגרעוני, הרשויות המקומיות מתקשות להעניק את מכלול השירותים שהמדינה אמורה להבטיח שתושביה ייהנו מהם. שנית, מערכת התלות הכלכלית, שאיננה מאפשרת בקרה מלאה על הוצאת כספי הרשות, מעודדת שחיתות פוליטית וחוסר יעילות, שאכן מאפיינים רשויות מקומיות רבות בישראל. שלישית, בהעדר חלוקה ברורה של סמכויות ואחריות, קל מאוד לדרגים הפוליטיים השונים (ברמה הלאומית וברמה המקומית), שלא לתת דין וחשבון על מעשיהם, ולהתנער מאחריות למחדליהם. כלומר, המבנה המוסדי הנוכחי אינו מעודד את יישומו של עקרון ה – Accountability, שהוא מנשמת אפו של משטר דמוקרטי.

לשלטון המקומי שלושה מאפיינים שליליים נוספים:

ראשית, רמת הניהול של הרשויות המקומיות איננה אחידה, ופעמים רבות היא איננה מספקת. אומנם, ישנן רשויות רבות שמנוהלות היטב, אך רמת הניהול הירודה שנצפית ברשויות מסוימות, ראויה לתיקון שורשי. הדרך העיקרית המוצעת לשינוי הניהול הכושל באותן רשויות שעדיין סובלות מכך היא הפרדה בין הדרג הנבחר לדרג המבצע, כפי שנפרט בהמשך.

שנית, השלטון המרכזי נוהג להתערב באופן פרטני בהחלטות של הרשויות המקומיות השונות. החלטות שונות של הרשויות המקומיות, כגון מכירת נכסים, מחייבת קבלת אישור פרטני מהדרג המיניסטריאלי. התוצאה היא איטיות וסרבול, הנובעים בראש וראשונה מהעומס שהצורך באישורים פרטניים יוצר על דרג הממשל המרכזי.

שלישית, חקיקת העזר העירונית התפתחה לממדים מדאיגים. משאבים אנושיים רבים מוקדשים לחקיקת עזר פרטנית בכל רשות ורשות, בשעה שהתוצאה הכללית של חקיקת העזר העירונית דומה למדי. כך למשל, אם נשווה בין חקיקת העזר העירונית של עיריית חיפה ועיריית ראשון לציון, נגלה שמבחינה משפטית ומהותית התוצאה שהמחוקק העירוני הגיע אליה בחיפה וראשון לציון היא כמעט זהה. זאת, גם עקב העובדה שרשויות מקומיות "לומדות" זו מזו, וגם לאור העובדה החשובה יותר, שצרכי הרשויות המקומיות דומים למדי בתחומים ניכרים של החיים הציבוריים. לפיכך, אנו ממליצים לשקול מחדש את המתכונת הקיימת של מערכת חקיקת העזר העירונית, זאת כמובן מבלי שתיפגע היכולת לקבוע במקרים המתאימים חקיקה שתתאים לצרכים של הרשות המסוימת.

המודל המוצע

הרעיון המרכזי שביסוד המודל הריכוזי-רגולטורי הוא להעמיק את מחויבותה של המדינה לרווחת תושביה, על-ידי ארבעה שינויים תפיסתיים ומוסדיים המשלימים זה את זה:

ראשית, אנו ממליצים לנתק את הקשר הקיים בין כושרה הכלכלי והניהולי של הרשות המקומית לבין רמת השירותים הממלכתיים שתושבי ישראל מקבלים. בסופו של דבר, אנו מבקשים לחייב את המדינה במימון מלא של "סל שירותים" שייקבע על-ידי הכנסת, או לכל הפחות במימון מלא של הרכיב הממלכתי בסל זה, ומימון משמעותי (לפחות כמו היום) של השירותים המקומיים. הרשות המקומית תהיה שותפה חשובה באספקת סל השירותים, אך היא לא תהיה אחראית למימונו.

שנית, אנו מציעים לשנות את אופי הפיקוח והמעורבות של השלטון המרכזי בנעשה בשלטון המקומי באופן יסודי. הרעיון הוא לעבור ממערכת של אישורים פרטניים בהם שר הפנים מאשר החלטות נקודתיות לחקיקה ורגולציה מיניסטריאלית שאיננה מתערבת ואינה מעורבת בניהול השוטף של הרשויות המקומיות.

שלישית, אנו סבורים שחשוב לחזק את הממד המקצועי ברשות המקומית, גם על חשבון מרחב שיקול הדעת של הדרג הנבחר בשלטון המקומי.

לבסוף, אנו סבורים שיש מקום לרפורמה בחקיקת העזר העירונית, תוך העברת חלק מן התחומים שבהם היא עוסקת כיום לחקיקה מרכזית, ובתחומים אחרים לקבוע "ברירת מחדל" אחידה, שניתן יהיה לחרוג ממנה כאשר הדבר נדרש לצורכי רשות ספציפית.

1. באשר לחלוקת הסמכות והאחריות בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, אנו מבחינים בין שלושה תחומים, או שלוש זיקות ממשליות אפשריות. ראשית, תחום הנתון לאחריותו הבלעדית של השלטון המרכזי, כגון משטרה. שנית, תחום שבו השלטון המרכזי אחראי למימון מלא של שירותים, והשלטון המקומי מעורב באספקתם (כיום, תחום זה כולל את השירותים הממלכתיים שהמדינה מחייבת את השלטון המקומי באספקתם, אך היא לא מעניקה לאספקה זו מימון מלא כאמור, אנו מבקשים לחייבה במימון מלא). התחום השלישי שאנו מציעים להגדיר הוא תחום שבו המדינה עשויה להתיר לשלטון המקומי מרחב שיקול דעת, והיא עשויה להיות מעורבת במימון חלקי או מלא של פעולות הרשות המקומית.
2. בראש ובראשונה, אנו סבורים שממשלת ישראל צריכה לממן באופן מלא את השירותים הממלכתיים שהרשות המקומית מעורבת באספקתם (חינוך ורווחה), וכל שירות אחר שהמדינה מטילה על הרשות המקומית לספק (למשל, ספריה עירונית חינם). אף כי מרבית תקציבי הרווחה שמועברים לאזרח בישראל אינם עוברים דרך רשויות מקומיות (שהרי הביטוח הלאומי הוא מקור העברת תקציבי הרווחה המרכזי בישראל, ומשקלו התקציבי פי חמישה ממשקלם של שירותי הרווחה המוניציפליים), אנו סבורים שחיוב המדינה במימון מלא של סל השירותים הממלכתיים, עשוי לשפר את תפקוד הרשויות והוא עשוי לחזק את חובת הדיווח ומתן דין וחשבון של דרגי הממשל לציבור.
   לצד הטלת אחריות מלאה על מימון "סל השירותים", אנו ממליצים לשקול מחדש את חיוניותה של מערכת המיסוי המקומית הנוכחית.
   לדידנו, המסים המקומיים מעוררים שלוש בעיות המחייבות התייחסות. ראשית, מערכת הגבייה אינה יעילה, שכן גביית המסים מצריכה מערכת בירוקרטית מוניציפלית גדולה יחסית. שנית, מנקודת ראותו של האזרח, הוא צריך להתמודד עם שתי מערכות גביית מסים שלא בהכרח מתואמות בכל החלטותיהן. שלישית, מקורות המימון העצמיים של הרשות המקומית אינם מאפשרים להצביע על גורם מרכזי שנושא באחריות לתוצאות המדיניות המקומית.
   במקום שהרשות המקומית תהיה אחראית לגביית מסים מקומיים לא ייעודיים (כגון: ארנונה), ולמימון חלקי של "סל השירותים", אנו מציעים הגדרה ברורה יותר של תשלומי החובה שהרשות המקומית רשאית לגבות, תוך חיוב הרשות המקומית בשקיפות מלאה.
   בסיכומו של דבר, שיטת המימון שאנו ממליצים עליה תבטיח שכל רשות מקומית תוכל להעניק לתושביה את מלוא השירותים שייקבעו על-ידי הרשות המחוקקת, ושיובטח לה איזון תקציבי, במידה והרשות המקומית תקפיד על כללי מנהל תקין, ותהיה אחראית בלעדית על מימון הוצאות שאינן מוגדרות בחוק.
3. אנו מצדדים בהגדרה חדשה של תפקיד הרשות המקומית, וכתוצאה מכך גם במעין "הפרדת רשויות" ברשות המקומית.
   אנו ממליצים שלראש הרשות ולחברי המועצה יהיו שלושה תפקידים עיקריים. ראשית, ראש הרשות המקומית והמועצה המקומית יהיו אחראים לגיבוש מדיניות שנתית ורב-שנתית באותם תחומים שבהם המדינה תגדיר מרחב שיקול דעת לשלטון המקומי. ראש הרשות וחברי המועצה אף יהיו אחראים לפקח על יישום המדיניות המעוצבת על-ידם. עם זאת, חברי המועצה לא יהיו מעורבים בניהול השוטף של ענייניה המקצועיים של הרשות המקומית, שינוהלו על-ידי המנגנונים המקומיים השונים (למשל, מחלקות העירייה). שנית, ראש הרשות וחברי המועצה יהיו מעורבים בפיקוח על תהליכי אספקת השירותים השונים. המועצה המקומית תהיה רשאית לקבוע על מי להטיל את יישום "סל השירותים", והיא תהיה מעורבת בפיקוח על סל זה. לבסוף, הרשות המקומית תהיה אחראית לקידום האופי הקהילתי והיישובי המקומי, ולייצוג האינטרסים המקומיים מול השלטון המרכזי. בכדי לצקת תכנים בתפקיד זה, אנו ממליצים לחייב את השלטון המרכזי לשתף את נציגי השלטון המקומי גם בתהליכי קבלת ההחלטות שמתקיימים בשלטון המרכזי. כך למשל, אנו ממליצים ש"סל השירותים" וחלוקת הנושאים ייקבעו בשיתוף עם הרשויות המקומיות, ואנו מציעים לבחון אפשרות של הקמת מעין פרלמנט המורכב מנציגי הרשות המקומית, שיהיה שותף שווה בהחלטות הנוגעות לשלטון המקומי.
4. כחלק מתהליך הפרדת הרשויות והגברת המקצועיות של הרשות המקומית, אנו ממליצים על חיזוק הדרג המקצועי ברמה המקומית. גזבר המועצה ייהנה ממעמד דומה לזה שנהנה ממנו חשב במשרד ממשלתי, ויש לשקול להפכו לאיש משרד האוצר. אנו ממליצים לחזק גם את מעמדם של היועץ המשפטי, מהנדס הרשות ומנכ"ל הרשות.
5. אנו סבורים שאין מקום לחקיקת העזר הנוכחית. אנו מציעים לבטל את מרביתה, ולקבוע במקומה חקיקת משנה מרכזית. חקיקה כזו תעשה בשיתוף פעולה של משרדי הפנים והמשפטים. עם זאת, יש לאפשר בתחומים מסוימים לרשויות ליזום שינויים בחקיקה זאת, שיאפשרו התחשבות בצורכיהם המיוחדים.

סיכום 

אף כי תפיסת מדינת הרווחה שרירה וקיימת בשיח הפוליטי בישראל, אזרחיה ותושביה של ישראל סובלים מכרסום מתמיד בשירותים שהמדינה והשלטון המקומי מעניקים להם. חולשתו המבנית של השלטון המקומי, וחלוקת הסמכות והאחריות בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי בישראל, מאפשרים לדרג הנבחר בשלטון המרכזי ולדרג הנבחר בשלטון המקומי שלא לשאת באחריות לפועלם.

המצב הנוכחי משרת את הפוליטיקאים הנבחרים והוא מעניק עוצמה רבה לדרג הממונה בשלטון המרכזי, אך האזרחים והתושבים סובלים מסל שירותים מופחת. זאת ועוד, המצב הנוכחי מזמין שחיתות פוליטית בקנה מידה נרחב.

המודל הנוכחי מציע לחולל מספר שינויים בחלוקת הסמכות, האחריות וחלוקת התפקידים בין דרג הממשל המרכזי לשלטון המקומי. הטלת מחויבות מלאה של המדינה למימון סל שירותים (או לכל הפחות למרכיב הממלכתי שבסל זה), ביטול שיטת האישורים והבקרה הפרסונלית -מפלגתית לשיטת הסדרה בחוק ורגולציה של פעולות השלטון המקומי, הפרדת רשויות והגברת המקצועיות של השלטון המקומי - עשויים להפחית את עומס היתר שהממשל המרכזי נתון בו, והם עשויים לחזק את השלטון המקומי.

החשוב מכל, אנו מאמינים שיישום השינויים המוצעים עשוי לשפר במידה משמעותית את רמת השירותים המוענקים לאזרחי ישראל.