משילות והגבלת הכוח השלטוני

נייר רקע לכינוס הראשון של המועצה הציבורית

כללי

הביזור (דה-צנטרליזם) הוא אולי האמצעי העיקרי להגבלה של סמכות וכוח שלטוניים. הביזור חופף במידה מסוימת את עיקרון השוויון. בצורתה הטהורה ביותר - בדמוקרטיה כממשל עצמי בהשתתפות כל האזרחים, כלומר בדמוקרטיה ישירה - יש גם מימוש מלא של עיקרון הביזור של הסמכות והכוח השלטוני.

עיקרון הביזור חופף במידה רבה עם עיקרון החופש והוא אף מבוסס עליו, שכן מצב שבו יש חלוקה לא שווה של סמכות וכוח שלטוני, פוגע בעיקרון של ממשל עצמי ויוצר תלות של אזרחים שאין להם סמכות וכוח באלה שהסמכות והכוח בידיהם. מאחר וממשל באמצעות נציגים מהווה פתרון מעשי ומקובל לקשיים בהגשמת האידיאל של דמוקרטיה ישירה, עומדות הדמוקרטיות המודרניות בפני הבעיה של אבטחת מקסימום אפשרי של ביזור הסמכות והכוח השלטוני, בתנאים של חלוקה לא שווה שלהם בין נציגים ומיוצגים, בין מושלים ונמשלים. יתר על כן, יש כמובן מתח בין מנהיגות, בין היכולת של אדם אחד להנהיג קבוצה או עם, ובין העיקרון הדמוקרטי של שוויון, המבטיח ממשל עצמי. כמו כן, ישנה בעיה הטיפוסית לממשל נציגים - הסכנה שנציגים ישתמשו בכוחם לייצג אינטרסים חלקיים ואישיים, בצורה שאינה משאירה מקום לייצוג אינטרסים ציבוריים כלליים.

כללי המיסוד והעיצוב הקונסטיטוציוני של הדמוקרטיה המודרנית, מכוונים במידה רבה להקטין עד כמה שאפשר את הנזק והסכנות שבריכוז סמכות וכוח בידי מספר מצומצם של מנהיגים או נציגים. הכוון העיקרי הוא להגביל את כוח השלטון ודרכי השימוש בו על ידי הנציגים, כדי למנוע את השימוש השרירותי בו. אמצעי הביזור שפותחו בדמוקרטיות למטרות אלו, מהווים שילוב של בחירות תקופתיות, פיצול הכוח והסמכות השלטוניים, הגבלות על תכנים ותחומים בהם רשאי השלטון לפעול ולהתערב, הפקדת הכוח בידי גורמים מקצועיים ופיקוח על השלטון. יש כמובן חפיפה מסוימת בין האמצעים האלה, אך ייחודם מצדיק את ההבחנה.

בחירות תקופתיות

בשיטה המונרכית, המלכים היו משוחררים מבחירות תקופתיות. תורת הממשל המונרכית הייתה מותאמת לתפישה היררכית של הסמכות השלטונית, לפיה המלך הוא בחירו של האל או נציג של משפחה שיש לה זכויות-יתר טבעיות או היסטוריות, להחזיק בשלטון.

האחריות בפני האל - הייתה נוחה מאוד למושלים בשל היעדר מבחנים פומביים ספציפיים של תפקוד ראוי, והתלות במספר קטן של אנשי דת המוסמכים לפרש את רצון האל. המלכים פיתחו דרכים יעילות לקרב אליהם את אנשי הדת ולהשיג את תמיכתם בשלטונם.

במדינה הלאומית שבה תפסו את השלטון מנהיגים כריזמטיים, התפתחה לעיתים תפישה שלטונית של אחריות בפני "משפט ההיסטוריה," כלומר לעתיד הרחוק, שאף היא שחררה את המושלים ממבחנים ספציפיים בהווה. צורה יותר מודרנית של הנטייה להשתחרר ממשפטו של ציבור בוחרים היא המפלט של אחריות בפני המצפון. גם כאן, כאחריות בפני האל ואחריות בפני משפט ההיסטוריה, אין האחריות כפופה למבחן פומבי בזמן פוליטי.

הבחירות התקופתיות מבוססות לעומת זאת, על העיקרון השלטוני האנטי-היררכי של אחריות בפני העם. לפי מבחן זה, הנציגים תלויים בבוחריהם. עם זאת, כאמור (ראו: פרק ייצוגיות), גם אחריות הנציגים בפני העם אינה תמיד פומבית וספציפית, בשל ריבוי המושגים והטיפוסים של ייצוגיות. אף-על-פי-כן, בחירות תקופתיות מבטיחות שמסגרת האחריות של המושלים לשימוש ראוי בכוח ובסמכות שלטוניים לא תתייחס לזמן דתי משיחי או זמן היסטורי, ואף לא ליחסים הנסתרים בין המושל למצפונו, אלא לשיפוטו של הציבור בהווה ומתוך זיקה לעבר ולעתיד המיידיים.

מבחינה זו, אבטחת ביזור הכוח הפוליטי באמצעים הדמוקרטיים של בחירות תקופתיות מעניקה מעמד מיוחס להווה על פני העבר או העתיד הרחוקים. אחריות (במובן של Accountability) דמוקרטית היא אחריות קודם כל לציבור בהווה ופחות לאלה שמתו או טרם נולדו. הדמוקרטיה נותנת תמריצים פוליטיים לשלטון להציג את הישגיו לעיני האזרחים בהווה, ומעודדת את האזרחים לשפוט את השלטון על פי מראה עיניהם. שלטון בהסכמת העם מתברר אם כך, יותר ויותר, כשלטון בהסכמת הציבור בהווה. עיקרון הביזור מתבטא כאן בתלות של המושלים במשפט הציבור ביום הבחירות ובתמריצים שיש להם לחשב את מעשיהם בין תקופות הבחירות, מתוך דאגה ליום הדין הפוליטי. במדינות דמוקרטיות, הרוב בפרלמנט יכול להפיל ממשלה לפני מועד הבחירות התקופתיות והעיתונות החופשית יכולה לקצר או להאריך את חייה של הממשלה באמצעות ביקורת או תמיכה במעשיה. משפט הציבור ביום הבחירות יכול להיות נחרץ בתוצאותיו, אך לעיתים קרובות הוא עמום בסיבותיו. מספר הגורמים העשויים להשפיע על הכרעות הבוחרים גדול, וגם מנהיגים מיומנים מתקשים להבינם ולחזותם מראש.

יש מבקרים הטוענים שבשל תלות המושלים בבוחרים, הדמוקרטיה מצמצמת את יכולת המנהיגים לקבל החלטות לא פופולריות שאף כי מחירן בעיני הציבור גבוה מדי בטווח הקצר, הן תורמות לאינטרס הציבורי בטווח הארוך. לדעת מבקרים אלה, מערכת ממשל תקינה ויציבה לא יכולה לכפוף את השלטון לתנודות קיצוניות ומהירות של דעת קהל. מחיר ביזור השלטון בדרך זו, יכול להיות גבוה מדי במונחים של ממשל המקדם את טובת הציבור. למשל, מנהיגים הכפופים לשינויים שוטפים בדעת הקהל לא מסוגלים לשלם את המחיר הפוליטי של מדיניות כלכלית המחייבת, לטובת המשק, את "הידוק החגורה" לזמן ממושך, או מדיניות חוץ וביטחון הדורשת פשרות הכרחיות עם האויב לצורך קידום הסדרים ושלום לטווח הארוך. לפי תפיסה זו, רצוי דווקא שיהיו מנהיגים דמוקרטיים היכולים, במקרים חריגים, לקבל הכרעות לא פופולריות, כאשר הם מעדיפים את ההיענות לצו מצפונם או למשפט ההיסטוריה על פני משפט הציבור בהווה.

הביקורת הזאת מצביעה על כך שהגבלת השלטון על ידי העם בדרך של בחירות יש לה מחיר במונחים של יכולת הממשל לקבל הכרעות שתוצאותיהן החיוביות, אם ישנן כאלה, סמויות מעיני הציבור בהווה. ביקורת זו מכוונת בעיקר למשטרים דמוקרטיים, בהם דעת הקהל יכולה להשפיע באופן ישיר על הכרעות הממשלה השוטפות בין מועדי הבחירות וגם כאן לעודד את המושלים לבחור בהחלטות הנראות טוב בטווח הקצר, אף כי תוצאותיהן לאורך זמן יכולות להיות שליליות.

מבחינה ציבורית, בצורתה הקיצונית, ההגבלה על השלטון על ידי הציבור בתיווך התקשורת ההמונית, שתפסה במדינות רבות את מקום המפלגות, מעודדת את המושלים להפוך את החלטותיהם לאמצעי לטיפוח דימויים בתקשורת ההמונית - בדרך כלל בעלי תוחלת חיים קצרה - על חשבון תפקידם בקידום מטרות ציבוריות (ראו: הפרק על ייצוגיות). באופן כזה, ישנה התפתחות המובילה מן הבקרה הפוליטית הציבורית על השלטון, לתיאטרליזציה של התנהגות ופעולות המושלים. למומחים בתחומי המשטר והמדינה אין תשובה לבעיה זו. ברור, עם זאת, שבניגוד לדפוסים של דמוקרטיה ישירה, משטר של נציגים יכול למתן במידה מסוימת מגמות כאלה.

לאור כל זאת, רצוי שעיצוב דפוסי הבקרה הציבורית על השלטון באמצעות מוסדות כמו בית המשפט, מבקר המדינה, בנק ישראל וכיו"ב, יתחשב בהשלכות שיש לדפוסי בקרה אלטרנטיביים על תפקוד מערכות השלטון. כמו כן, יש לבחון בהקשר זה באיזו מידה שיטת הבחירות שהמשטר הדמוקרטי מאמץ, מעודדת ריבוי בחירות ואי-יציבות ממשלית או תורמת למידה סבירה של יציבות. גם כללי תעמולת הבחירות נוגעים ישירות לשאלה: מה הם התמריצים שדפוס הבקרה הציבורית על הממשל נותנים למושלים! והאם יש תגמול פוליטי למנהיגות ולהחלטות התורמות לרווחה הציבורית או לא?

פיצול הכוח והסמכות השלטונית 

כוח שרירותי הוא כוח שהזכות והיכולת להשתמש בו אינם כפופים לכללים ולאמות-מידה מוסכמים. בסעיף הבא נאמר שאחת הדרכים למנוע את שרירות הכוח השלטוני היא בהגבלתו, כלומר לאסור מראש את השימוש בו בנושאים או בדפוסים מסוימים. בסעיף זה, נתייחס להגבלת הכוח השלטוני וביסוס סמכותו על ידי חלוקתו בין רשויות נפרדות. גם החלוקה לרשויות שלטוניות נעשית באופן טיפוסי באמצעות חוקות, אף כי אין זה הכרחי. בישראל, קביעת מיקום וסמכות הכוח השלטוני על חלקיו, נעשית במידה רבה באמצעות חוקי יסוד העשויים להצטרף בעתיד כמרכיב בחוקה סדירה. (מרדכי קרמניצר ודוד קרצמר עוסקים בכך, בספר המופיע בסדרה זו). הדמוקרטיה האמריקנית היא דוגמא קיצונית לפיצול הכוח והסמכות השלטונית. החוקה האמריקנית מבססת את העיקרון של ריבונות מחולקת, בעוד שבמשטרים פרלמנטריים כמו אנגליה, יש ריבונות בלתי-מחולקת אך פיצול או חלוקה מוסדית בין רשויות השלטון.

לחלוקת הכוח השלטוני בין רשויות, יש מספר מטרות בנוסף למניעת ריכוז כוח מוחלט. אחת מהחשובות בהן היא לגרום לכך שהשימוש בכוח השלטוני יתחשב בהיבטים שונים של הממשל, כגון ההיבט הפרלמנטרי, ההיבט השיפוטי וההיבט הביצועי. מאחר שלרשויות השלטון ומוסדותיו זיקות מגוונות לציבור האזרחים, מעורבותם המשולבת אמורה לתת ביטוי להיבטים שונים של ייצוג הציבור במעשה השלטוני. כך למשל, הפרלמנט (הכנסת) מייצג באופן מובהק מגוון של אזרחים, קבוצות, דעות ואינטרסים ואת יכולתם או אי-יכולתם לגבש רוב בנושאים העומדים על הפרק; בממשלה על חלקיה, ניתן משקל מיוחד לשימוש המעשי בסמכות ובכוח השלטוני, כדי לקיים את הסדר, לאכוף את החוקים ולקדם מטרות ציבוריות מוסכמות: ובית המשפט העליון מייצג, בין השאר, את ההגנה על זכויות האזרח הבודד מול רשויות השלטון, ואת הדרישה שרשויות השלטון יפעלו במסגרות ובמגבלות שהוטלו עליהן.

צורה נוספת של פיצול הכוח השלטוני היא, באמצעות איזור (DISTRICTING) - חלוקת המדינה לאזורים שכל אחד מהם זוכה למידה של כוח שלטוני לניהול ענייניו. במדינות פדרטיביות, המערכת הפדרלית מהווה הגבלה נוספת על יכולת הצבירה של כוח פוליטי במרכז. יתר-על-כן, בשל ממדיהן הגדולים של מדינות רבות, האיזור מאפשר לקרב בין האזרחים ושלטון בנושאים הנוגעים לחייהם השוטפים, ולשלב בממשל מרכיבים של דמוקרטיה ישירה שלא ניתן לקיימם ברמה הלאומית של המדינה. גם ללא חלוקת המדינה לאזורים בשיטה הפדרטיבית, עצם החלוקה של הארץ לתחומים של שלטון עירוני-מקומי, יכולה לקדם את עקרונות השוויון, הייצוגיות והביזור.

משטרים דמוקרטיים בני זמננו פיתחו במהלך המאה ה20- שיטה נוספת של ביזור כוח שלטוני, בעיקר בתחומי השירותים: שיטת ההפרטה. מגמה זו משקפת את הנכונות של הממשל להעביר פונקציות לגורמים בסקטור הפרטי, בתנאים של תחרות בשוק חופשי. מגמה זו משרתת את האזרחים מעצם החלפת מונופולים ציבוריים בחברות המתחרות על מתן השירותים כגון טלפון, חשמל, תחבורה ובריאות, באופן המוריד, בתנאים אידיאליים, את העלות לאזרחים כצרכנים ומשפר את יעילות ואיכות השירותים. יתר-על-כן, חוזים עם גורמים פרטיים לביצוע פעולות ושירותים ציבוריים, מאפשרים למדינה להציג תנאים ולקבוע נורמות מקצועיות ופיננסיות, הבאות לאזן את התמריצים הכלכליים של היזמים הפרטיים עם הצרכים של הציבור. שיטה זו התפתחה, במידה רבה, בעקבות חוזים שעשה הממשל האמריקני עם חברות פרטיות בייצור מערכות נשק בזמן מלחמת העולם השנייה.

לא כל הפרטה של סמכות וכוח שלטוני בתחומים כאלה משרתת בהכרח את הציבור. במקרים רבים, השלטון לא דואג להבטיח תנאים של תחרות בתחום נתון לפני ההפרטה, ואף מוכר חברות ציבוריות לבעלי ממון באופן המעודד ריכוז של כוח כלכלי ומקטין את תלות הבעלים בצרכנים. על האזרחים להיות ערניים לכך שלעיתים העברת סמכויות מדינה בתחומים הנושאים רווח כלכלי, באה לשרת את השלטון ולא את האזרחים. למשל בתחום התקשורת, הפרטה ריכוזית במקום הפרטה ביזורית מגדילה את אפשרויות ההשפעה העקיפה של פוליטיקאים על אמצעי התקשורת, בתמורה לשיפור התנאים הכלכליים של הבעלים.

ביזור הוגן ואמיתי של כוח בדרך של הפרטה, צריך למנוע המרת מונופול ממשלתי במונופול פרטי. כללית, יש סיבות להתייחס בספקנות ובביקורת כלפי כל ניסיון להחליש פתרונות דמוקרטיים בטיעונים של יעילות ורציונליות כלכלית או "טובת המשק."

הגבלות על תחומים ונושאים בהם רשאי השלטון לעסוק

לצד פיצול הסמכות והכוח השלטוני בין רשויות והסדרת השימוש הלגיטימי בהן על ידי פרוצדורות המעוגנות בחוק, כללים מוסדיים ומנהליים והסכמות פוליטיות, יש סוגי הגבלות על התחומים והנושאים בהם רשאיות רשויות השלטון להתערב. ראשית, יש כמובן הגבלות הקשורות בחלוקת הרשויות. כך למשל, בית המשפט העליון נמנע, בדרך כלל, מהתערבות בעניינים פוליטיים מובהקים וגם הרשות המבצעת והמחוקקת אמורות לכבד באופן הדדי את גבולות תחומי האחריות שלהן.

כל חברה מגדירה, בחוקה או בפרקטיקה השלטונית, תחומים שהשלטון נמנע מלהתערב בהם. "התחום הפרטי" אשר איננו כפוף להסדרה שלטונית איננו תחום ברור, אולם דמוקרטיה ליברלית מקבלת כהנחת יסוד קיומו של תחום זה. אחד הביטויים הברורים לכך הוא חופש הדעה וחופש המצפון. גם ההגנה החוקתית על חופש הביטוי וחופש הדת מוסברת בחלקה על ידי השיקול של הגנה על "התחום הפרטי."

השיקולים העומדים מאחורי קביעות אלה הם מורכבים. ההגבלות על הפגיעה בזכויות אזרחיות באות, בדרך כלל, להגן על האזרחים כמקור הסמכות של המדינה. אך ההגבלות על התערבות בענייני אמונה ופרקטיקה דתית לא באות רק כדי לגונן על חופש הדת, אלא אף למנוע את הסכנה שהתערבות המדינה במחלוקות הנוגעות לדמות האל או לדרך לגאולה (כלומר מחלוקות שלא ניתן להכריע בהן בכלים הרגילים של המדינה), ישברו את הכלים והמסגרות שלהם זקוק הציבור לניהול חייו המשותפים.

זכויות המיעוט וזכויות האזרח הבודד הם בין התכנים והעקרונות עליהם באה החוקה להגן, וגם רוב לגיטימי הרוצה לפגוע בזכויות כאלה מנוע מלעשות כך על ידי החוקה. לשון אחר, החוקה באה להבטיח שלמרות ביזור הכוח הפוליטי באמצעות בחירות או באמצעות זכות הצבעה של הנציגים בבית המחוקקים, רוב דמוקרטי לא יזכה בלגיטימיות כאשר הוא בא לפגוע בתכנים ובעקרונות מסוימים. כלומר, החוקה באה להגן על היכולת לרסן את השימוש בכוח השלטוני לא רק באמצעות העמדת הכרעת הרוב נגד בעלי הכוח השלטוני, אלא אף באמצעות תכנים ועקרונות מיוחסים, המגבילים בעת ובעונה אחת גם את הכוח השלטוני וגם את כוח הרוב. כאמור, תכנים מיוחסים אלה כוללים באופן טיפוסי את זכויות האדם, ששמירתן היא תנאי מקיף וכולל לקיומו של משטר דמוקרטי, ואפילו לאפשרות של הכרעת הרוב. רוב דמוקרטי לא יכול להיווצר במדינה בה אין מחויבות יסודית לכיבוד האדם. יש להדגיש כי מחויבות זו קיימת גם כאשר זכויות היסוד נתפשות כיחסיות, כלומר כניתנות להגבלה כאשר הן מתחרות בזכויות אחרות או באינטרסים פרטיים וחברתיים הנראים כראויים להגנה.

שקיפות רשויות השלטון והפיקוח עליהן

הדרך הרביעית להבטיח את הגבלת וריסון הכוח השלטוני בין תקופות הבחירות היא שילוב בין הדרישה לשקיפות הממשל בפני הציבור ושליחיו ופיקוח פרלמנטרי, משפטי, מנהלי ומקצועי.

השקיפות של הממשל לאזרחים היא אחד החידושים החשובים של המשטר הדמוקרטי, לעומת משטרים מסורתיים ומשטרים סמכותיים מודרניים. באלה האחרונים, הסודיות הייתה תמיד מקור חשוב לכוחו של השליט וליכולתו להתחמק מביקורת הנתינים. במדינות כמו ארצות-הברית וישראל, ניתן לדרישה זו ביטוי בחקיקה המסדירה את חופש האינפורמציה וחובת הדיווח. השקיפות באה, לעיתים קרובות, לאזן את המגבלות על היקף ורמות ההשתתפות של האזרחים בתהליך השלטוני. היא מאפשרת לציבור להגביל את כוחו של הממשל וחופש פעולתו מרחוק, תוך הסתמכות על העיתונות.

לפיכך, במשטרים לא דמוקרטיים, בעבר ובהווה, יש תמיד ניסיון לשלוט בעיתונות הכתובה והאלקטרונית, כדי לעקר אותה כמכשיר לשיקוף וביקורת השלטון. מסיבה זו, חופש הביטוי וההגנות על העיתונאים, בעיקר עיתונאים חוקרים, הם תנאי חשוב למימוש העיקרון המשטרי של פיקוח ציבורי על השלטון. בשל חשיבותו, ישנן הגנות משפטיות, מקצועיות וציבוריות על חופש העיתונות ועצמאות העיתונאים מול המדינה. יותר קשה, בתקופה האחרונה, להגן על חופש העיתונאים נגד האיום הסמוי יותר מצד בעלי ההון המחזיקים בבעלות באמצעי התקשורת. מאידך גיסא, הגנות אלו מטילות על העיתונאים אחריות להשתמש בחופש שבידיהם, כדי למלא את תפקידם הציבורי בשיקוף, חשיפה וביקורת השלטון.

הפיקוח הפרלמנטרי על הממשלה הוא תהליך יותר דיאלקטי, שכן הפרלמנט משמש אמצעי ליצירת קואליציה התומכת בממשלה ובעת ובעונה אחת גם זירה לפעולותיה של האופוזיציה בביקורת הממשלה ובהצגת עקרונות ממשל ומדיניות חלופיים. לפיכך, הפיקוח הפרלמנטרי על הרשות המבצעת משלב הן מרכיבים מוסדיים הנוגעים ליחסים בין הרשויות והן היבטים פוליטיים הנוגעים ליחסים בין המפלגות והגושים הפוליטיים המתחרים. אפקטיביות הפיקוח הפרלמנטרי על הממשלה תלויה לא מעט בתמריצים הפוליטיים של חברי הכנסת להשקיע בלימוד הנושאים בהם עוסקת הממשלה, ובהכרתם את החלטות ופעולות הממשלה בנושאים אלה. בפרלמנטים רבים ניתן עידוד ספציפי להשקעת המחוקק בדרך של שירותי מידע ומחקר.

יש סימנים שהכנסת השיטה של בחירות מקדימות במפלגות וכן הבחירה הישירה של ראש הממשלה - בתקופה בה התקיימה בישראל - העתיקו חלק גדול מן הפעילות הפוליטית של דיווח ופיקוח לזירת התקשורת ההמונית שמחוץ לכנסת (וזאת גם כשחברי הכנסת מצטלמים בבית המחוקקים). שינויים כאלה מעצימים את הדגש על מחוות פוליטיות, היווצרות מראית עין של דיווח ופיקוח, על חשבון תהליכי דיווח ופיקוח מהותיים, הממוקדים בסוגיות וההחלטות העומדות על הפרק.

הדינמיקה הדיאלקטית של תמיכה ופיקוח מצד בית המחוקקים על הממשלה, אינה רק תוצאה של המבנה החוקתי של המשטר, אלא אף של התפתחות המגמות במערכת ובתרבות הפוליטית. תפקיד התקשורת בהפיכת התהליך הפוליטי למעין מופע מתמשך (Political Spectacle), יוצר מצב בו לדימוי או לאשליה של דיווח ופיקוח יש תוצאות פרדוכסליות. מצד אחד, חשיפה תקשורתית יכולה לפגוע פגיעות מיידיות במעמד ראש הממשלה ושריו, ולכן יש נטייה בממשלה להשקיע הרבה מאמץ ביחסי ציבור, בבניית דימויים מחמיאים ובפרסומת פוליטית. מאידך גיסא, הצורות החדשות של גיוס ותמיכה או ביקורת, מנותקות במידה רבה מהמציאות העובדתית של תהליכי קבלת החלטות וקביעת המדיניות הציבורית. התוצאה היא שהחשיפה התקשורתית, שלכאורה מגבילה מאוד את הממשלה וכופה עליה התחשבות במבקרים, יכולה להיות למעשה צורה מאוד יעילה של הסוואת התהליכים הסובסטנטיביים של קבלת החלטות. בעידן התקשורת ההמונית, אחד מליקויי הממשל הדמוקרטי העיקריים הוא אפוא התיאטרליזציה של השקיפות - הפיכת שקיפות של היבטים לא מהותיים של התהליך הפוליטי והמדיני לכיסוי והסוואה - מכוונת ושאינה מכוונת - של ההיבטים המהותיים יותר של תהליכי קביעת מדיניות. פתרון חלקי לבעיה זו הוא בחיזוק העצמאות והמקצועיות של הגופים המפקחים בתוך הממשל ומחוצה לו, כולל עיתונות ברמה גבוהה.

הפיקוח השיפוטי

לצד החלשת הפיקוח הפוליטי, יש מגמות של התחזקות הפיקוח השיפוטי על הממשלה ורשויותיה. בישראל קשורה התפתחות זו במאמץ לעבור ממערכת מוניסטית, בה המחוקק הוא הביטוי המוסמך לריבונות העם ומקור הסמכות היחידי, למערכת דואליסטית, בה יש הפרדה בין הנורמות והכללים המסדירים את הממשל השוטף לבין נורמה בסיסית שביטויה במסמכים קונסטיטוציוניים או חוקי יסוד.

הכללים הקונסטיטוציוניים, או חוקי היסוד, נותנים לבתי המשפט (או לבית משפט חוקתי) בסיס לפקח על תהליך החקיקה בפרלמנט ולפסול חוקים לא קונסטיטוציוניים. זאת, בנוסף לפיקוח של בתי המשפט על פעולות הרשות המבצעת והתאמתן לחוק, תוך פיתוח ויישום נורמות של משפט מנהלי, שעל פיהן נבחנים גם חוקיות המעשה המנהלי ושיקול הדעת העומד ביסודו. בנוסף לזאת, במקומות בהם יש מעמד מועדף למגילת זכויות האדם, יכול בית-המשפט לינוק ממנה סמכות לפקח על שמירת הזכויות האלה בכל מערכות הממשל. הצירוף בין סעיף חוקתי המתייחס לזכויות האדם לבין ביקורת שיפוטית נועד, במידה רבה, להגן על הפרט מפני החלטות דורסניות של הרוב.

בישראל, בה הקונספציה הרווחת של הדמוקרטיה מתמקדת בשלטון הרוב, הצורך בהגנות כאלה גבוה במיוחד. עם זאת, בהיעדר ביטוי קונסטיטוציוני לזכויות האדם, פסיקת בית-המשפט העליון הכירה ופיתחה זכויות אלה מתוך הסתמכות על מקורות אחרים. לאחרונה ניתן חיזוק למגמה זו על ידי חוקי יסוד כמו חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק.

עם זאת, הכרעה חדה בין גישה דואליסטית לבין גישה מוניסטית עדיין שנויה במחלוקת ועיצובו העתידי של היבט זה של המשטר במדינת ישראל יקבע, במידה רבה, את היקפו, דפוסיו וכיווניו של הפיקוח המשפטי.

הפיקוח המנהלי והמקצועי 

הפיקוח המנהלי והמקצועי על פעולות השלטון מתרכז, בעיקר, בתקינות תהליכי האיוש והמינויים במנהל הציבורי, שמירה על גבולות הסמכויות המוקנות למשרתי הציבור, הפעלת סמכויות אלה בכפוף לקריטריונים ענייניים ומקצועיים ובהתאם לכללי המנהל התקין.

הפיקוח המנהלי והמקצועי, המסור במדינת ישראל במידה רבה לגופים כמו נציב שירות המדינה ומבקר המדינה, בא להקטין את הסכנה של שימוש שרירותי בכוח הציבור ובכספי ציבור ברמת הפעולות הקונקרטיות של הממשל בביצוע מדיניות הממשלה ובמתן שירותים לציבור. בישראל ישנם קשיים לא מעטים בפיתוח תרבות גבוהה של שירות ציבורי. חלק מהקשיים נובע מהעובדה שבתקופת המנדט, בניית היסודות של ה"מדינה בדרך" הייתה כרוכה בקורטוב של אי-לגליזם, של יחס שלילי לחוק, שקיבל צידוק אידיאולוגי. מגמות כאלה שרדו בחלקים של המנהל הישראלי בצורות שונות. מעבר לכך, העובדה שישראל שימשה מראשיתה כמדינה קולטת עולים ומהגרים, עודדה בשירות הציבורי עמדה פטרונית כלפי האזרחים. במדינה שקולטת עולים, מלבישה אותם ודואגת ללמד אותם את שפת המקום ולתת להם תעסוקה - קשה לציבור הפקידים לראות את עצמם כשליחיו של הציבור וכמשרתיו.

המנהל הציבורי בישראל אף נתקל בקשיים גדולים בהשלטת מסגרות ונורמות אחידות של התנהגות על ציבור עובדיו, הבא ממספר רב של קהילות וקבוצות בעלות מסורות מגוונות של שירות ציבורי.

הפיקוח המקצועי נתון בחלקו בידי גורמים ממשליים, כמו מבקר המדינה, ובחלקו בידי הקהילות המקצועיות עצמן, הפועלות באמצעות איגודים פרופסיונליים וולונטריים כגון אגודת המהנדסים, אגודת הרופאים, לשכת עורכי הדין וכיו"ב. גם כאן, המעמד של הסמכות המקצועית בקרב הציבור, הוא חיוני ליכולת לאכוף נורמות מקצועיות על פעולת בעלי המקצוע בשירות הציבורי.

בישראל, כמו גם במדינות מערביות אחרות, סובלת הסמכות המקצועית, כמו גם סוגים אחרים של סמכות, מתהליך של שחיקה הנגרם על ידי מספר רב של גורמים. בין הגורמים העיקריים אפשר למנות את השקיפות, בעידן הנוכחי של התקשורת ההמונית; מחלוקות בין בעלי מקצוע, לחצים פוליטיים - דמוקרטיים ופופוליסטיים - המציגים את בעלי המקצוע, לעיתים קרובות, כאליטה או כאליטות הנוטלות לעצמן סמכויות לא לגיטימיות; ושינויים עמוקים בקודים הפרופסיונליים של מדעי החברה והטבע, שעיקרם הכרה במגבלות הנובעות מן הסביבה הערכית ההטרוגנית בה הם מיושמים.

בדמוקרטיות המערביות, המשקל של הסמכות המקצועית של שירות המדינה, שימש במשך תקופה ארוכה כמרכיב חשוב לריסון השימושים השרירותיים בכוח ובסמכות פוליטיים ובהגבלת שיקולים זרים במערכת הממשל. בישראל, תהליכים עמוקים במיוחד של פוליטיזציה במנהל הציבורי מצדיקים פיקוח מקצועי נמרץ. נושא זה קשור כמובן בשאלת הקו הלגיטימי המפריד בין מינויים מקצועיים ומינויים פוליטיים למנהל הציבורי. ההגנה על יישום קריטריונים מקצועיים הצליחה בישראל יותר בתחומי הביטחון והכלכלה מאשר בתחומים אחרים. להרפיית הפיקוח המקצועי בנושאים חיוניים לבריאות ורווחת הציבור, כמו ביטחון בטיסה או השימוש בחומרי הדברה בחקלאות או בחומרים כימיים או אורגניים בייצור מזון, יכולות להיות תוצאות קשות שבטווח הקצר תהיינה בחלקן סמויות מעיני הציבור, כפי שמראה הניסיון האירופי המר בענף הבשר.

שאלות וסוגיות לפרק ו'

1. מה הוא היחס הנכון בין ריכוז וביזור הכוח השלטוני ברמות השונותשל המערכת הפוליטית הישראלית?
2. כיצד ישפיעו דפוסים אלטרנטיביים של הגבלת הכוח השלטוני עלתמריצי המנהיגים להיענות לצרכים ולדרישות מידיים של הציבור,לעומת תמריציהם להתייחס לצרכים ומטרות ציבוריים בטווחהארוך! איזה שילוב בין הגבלות ותמריצים ישיג את המיזוג הנכון אוהרצוי בין התייחסות המנהיגים לצרכים בטווח הקצר והארוך?
3. מה הוא האיזון הראוי בין בקרה ופיקוח על השלטון לביןאפקטיביות הממשל, ומהו הדפוס המתאים לכך? מה הוא האיזוןהראוי בין בקרה ופיקוח על השלטון לבין כושר המשילות שלוויציבותו, ומהו הדפוס המתאים להשגת איזון כזה?
4. מה היא צורת הפרדת הרשויות הטובה להגבלת כוח השלטון במדינתישראל, תוך שמירה על רמה נאותה של יעילות ויציבות הממשל?
5. היש להשתמש באיזור לצורך הגבלת הכוח השלטוני! מה היאהתועלת ומה המחיר מבחינה משטרית?
6. באיזו מידה, באלו תחומים ולפי איזה דפוסים יש לאפשר ולעודדהפרטה כאמצעי להגבלת הכוח והסמכות השלטוניים?
7. מה הם התחומים או התכנים שראוי לקבוע במפורש את חסינותם מפני התערבות השלטון?
8. האם יש לעגן את חופש העיתונות בחוק לצורך חיזוקה כגורם בביקורת והגבלת השלטון?
9. מה רצוי לקבוע ברמה החוקתית לעיצוב דפוסים ורמות הולמות של שקיפות?
10. מה הוא ההיקף ומה הן הצורות הראויות של פיקוח מצד בית- המשפט העליון על הכנסת?
11. מה הם הגבולות והדפוסים הראויים לפיקוח פרלמנטרי על הממשלה?
12. מה הם הסמכויות והעקרונות של הפיקוח מצד מבקר המדינה ונציב שירות המדינה?
13. מה הוא המקום הראוי למתוח בו את הקו בין מינויים מקצועיים ומינויים פוליטיים בשירות המדינה?