הכרעת הרוב וזכויות המיעוט

נייר רקע לכינוס הראשון של המועצה הציבורית

במדינה דמוקרטית בה עקרון השוויון שולל סמכות היררכית, יש צורך למצוא תחליפים למנגנון היררכי של הכרעה בענייני ציבור ומדינה. התחליף העיקרי שפותח במדינה הדמוקרטית הוא הכרעת הרוב: הדמוקרטיה מחליפה את שלטון היחיד או שלטון המיעוט בשלטון המכונן ומונחה על-ידי הכרעת הרוב. עובדה זו אינה מבטלת את הטענה שעליונות הרוב על המיעוט גם היא יש בה יסוד היררכי, הפוגע עקרונית בשוויון. יתר-על-כן, התיאוריה וההיסטוריה הפוליטית הדמוקרטית מצביעות על מצבים בהם הכרעת הרוב עלולה לפגוע בחופש ובזכויות ואף לפנות את הדרך למשטר אנטי-דמוקרטי.

מסיבה זו ישנה הקפדה - הן בחוקות דמוקרטיות והן בפרקטיקה הדמוקרטית - לשים סייגים על החופש של הרוב לכוון את השימוש בכוח השלטוני. אחד הסייגים העיקריים הוא הכפפת סמכות הרוב לחוקה ושמירה קפדנית על כך שהתנאים בהם נוצר הרוב יהיו תנאים המבטיחים שהרוב נוצר בדרך לגיטימית, למשל: לא בדרך של הפחדה או שלילת זכות ההצבעה מן המיעוט. ברור שבתנאים בהם הבחירות אינן חופשיות, כלליות ואוניברסליות, הרוב אינו יכול להיות לגיטימי במשמעותו הדמוקרטית. רוב שנוצר כתוצאה מהטיות, העדפות ואפליות, הסותרות את עקרונות החופש והשוויון, אינו רוב היכול להעניק להכרעותיו את הלגיטימיות של רוב דמוקרטי.

מסיבה זו, אין הרוב יכול לשריין את עצמו מפני מפלה בבחירות הבאות או בהצבעות הבאות, בדרכים הפוגעות בזכות וביכולת של כל יחיד לשנות את החלטותיו לפי ראות עיניו ובאפשרות העקרונית של המיעוט (או חלקים של המיעוט) להפוך לרוב או להיות חלק מן הרוב. הדמוקרטיה אינה צריכה להבטיח או לעודד את התנאים הריאליים (הדמוגרפיים, למשל) להפיכת הרוב למיעוט ולהפיכת המיעוט לרוב. מאידך גיסא, אין היא מרשה פגיעה בתנאים של חופש ושוויון פוליטי, המאפשרים למיעוט להפוך לרוב.

מאז הקמת מדינת ישראל, יש במדינה רוב ליהודים, לעומת הערבים ומיעוטים אחרים. מצב זה מעודד שיבושים בשימוש המונח "רוב." מצד אחד, קיומו של רוב שיש לו צביון אתני-דתי אינו סותר את הסמכות שיש לו - כרוב דמוקרטי - להכריע בנושאים כגון בחירת מנהיגים, חקיקה, מדיניות וכיו"ב. מאידך גיסא, לא כל הפעלת כוח וסמכות שלטונית של יהודים על ערבים ומיעוטים אחרים היא דמוקרטית ולגיטימית, רק משום קיומו של רוב יהודי בישראל. אילו כך היה הדבר, לא היה כל הבדל בין שליטה של הקבוצה הלאומית היהודית על הקבוצה הלאומית הערבית ובין הכרעות רוב דמוקרטיות.

היסודות הדמוקרטיים של הכרעת הרוב נחלשים כאשר יש יחסי שליטה הפוגעים בחופש ובשוויוניות של מי שאינם נמנים על קבוצת הרוב, וכאשר הרוב נוקט במדיניות דמוגרפית סלקטיבית, הממסדת את מעמדו לאורך זמן. יש הסבורים, לעומת זאת, כי ניתן להצדיק מדיניות דמוגרפית סלקטיבית במקרים מסוימים. העובדה שהתפישה של חלק גדול מאזרחי מדינת ישראל את מושג הרוב היא במונחים של עם בעל ייחוד אתני ודתי, מקטינה את גמישות חילופי המקומות בין רוב ומיעוט ומדלדלת את הסמכות הדמוקרטית של הכרעות הרוב.

בישראל, לא רק שרציפות או יציבות הרוב היהודי מגבילה את חילופי המקומות בין רוב ומיעוט להנהגות יהודיות החלוקות ביניהן בנושאים פוליטיים של מדיניות פנים וחוץ, אלא אפילו השתתפותו של המיעוט הערבי כמרכיב ברוב שעיקרו יהודי, נתפשת על ידי קבוצות ומפלגות מסוימות כפוגעת בסמכותו של הרוב הזה להחליט בנושאים מדיניים וביטחוניים. בעניין זה, יש אפילו פער בין המסגרת החוקית של הכרעת הרוב לבין המערכת הפוליטית המוכנה להכיר בסמכותו של רוב בנושאים מסוימים, על-פי מפתח של הרכב אתני. מסיבה זו, יש המתקשים לכנות את ישראל מדינה דמוקרטית במובן המקובל והמעדיפים לראות את ישראל כדמוקרטיה מוגבלת או "דמוקרטיה אתנית" שיוכית (סמוחה, 2000). תפישה זו מקבלת חיזוק בהוראות חוק המגבילות את הזכויות הפוליטיות של קבוצות השוללות את אופייה היהודי של מדינת ישראל (ראו: חוק המפלגות 1992 / סעיף 5).

יחד עם זאת, הזיהוי של הרוב במדינת ישראל עם קבוצה אורגנית של עם (העם היהודי) ולא אומה של אזרחים, המהווה מצרף נזיל של פרטים היכולים בכל הצבעה לשנות את מאפייני וגבולות הרוב, אינו חד-משמעי. ראשית, יש כאמור עניינים שלגביהם זהות אתנית ודתית אינה רלבנטית להתגבשות הרוב. כך למשל, הצבעה עבור מנהיגים ומדיניות בהקשר של החלטות כלכליות או מדיניות מסוימות, יכולה לחצות קווים של זהות אתנית ודתית באוכלוסייה, כפי שקרה בבחירות בישראל או בהצבעות לכנסת. לדוגמא, הרוב היהודי והערבי הצטרפו לא פעם להעדפת גישתו של מועמד אחד לראשות הממשלה לנושא ההסדרים באזור על פני יריבו, ובנושא אחר הצטרפו חברי כנסת יהודיים וערביים ויצרו רוב פרלמנטרי, למשל להצבעה בעד שידורי טלוויזיה בימי שישי בערב.

גם בקבוצה האתנית-דתית היהודית יש הרבה תת-קבוצות אשר היריבות ביניהן אינה מתירה להתייחס אל "הרוב היהודי" כאל מקשה אחת. גם בכנסת לא גובשה הגדרה חד-משמעית לעניין ההיקף המדויק של המונח "יהודי." אפשר אף לומר שבעניינים רבים לא צריכה להיות סתירה בין "רוב יהודי" ל"רוב אזרחי" בישראל. הקבוצה הטוענת שבנושאים של גבולות, שלום ומלחמה ותרבות למשל, רוב המורכב ממצביעים יהודיים ולא יהודיים הוא פחות לגיטימי מרוב יהודי, היא קבוצה גדולה אך קבוצת מיעוט בישראל. הטענה עצמה היא כמובן אנטי-דמוקרטית על פניה. עם זאת, היא אינה סותרת את העובדה הפוליטית שבנושאים של פשרה טריטוריאלית למשל, יש משקל פוליטי כבד יותר בקרב חלק מהציבור היהודי להכרעות בתנאים בהם הרוב אינו תלוי בקולות לא-יהודיים. יש למנוע טשטוש בין טענה פוליטית זו לבין הטענה נגד עצם הלגיטימיות של רוב הטרוגני מבחינה לאומית. יש רבים הסבורים שמגמת ההתפתחות של מדינת ישראל ויחסי תושביה עם שכניהם תעודד חיזוק ושיכלול התכונות הדמוקרטיות של הרוב במדינת ישראל. מגמה כזו של דמוקרטיזציה של קונספציית הרוב בישראל, אינה סותרת אלא דווקא מחזקת את סמכותו של "רוב יהודי" - כאשר נוצר בתנאים שוויוניים רוב שכזה - לכוון ולהוביל חקיקה והחלטות בנושאים החשובים לו. זאת, כמובן, בתנאי שלא יפגע בשוויון ולא תתקיים שלילה עקרונית של לגיטימיות מעמד המיעוטים ברוב הדמוקרטי.

ערך ההגנה על מיעוטים אינו זר ליהודים אשר התקיימו ברוב ההיסטוריה שלהם כמיעוט מאוים ונרדף. במשך תקופה זו קמו לעם היהודי מנהיגים שמילאו תפקיד מרכזי בביסוס העיקרון והביטוי המשפטי לזכויות של מיעוטים. עם הקמת מדינת ישראל, המסגרת המדינית המודרנית הראשונה בה ליהודים - בשל מצבם כרוב - יש אחריות לזכויותיהם וקיומם של מיעוטים לא יהודיים, נפתחה הדרך ליהודים ליישם כלפי מיעוטים את אותם עקרונות שבשמם תבעו לעצמם זכויות במדינות אחרות.

כמובן שההכרה בהגנה על המיעוט היא הכרחית לשם שימור מלא של ערכים דמוקרטיים. אין משמעות ממשית לקיומן של זכויות היסוד אשר נדונו בפרקים הקודמים, אם לא קיימת הבטחה שהם יוגנו גם כאשר הדורשים את קיומן שייכים לקבוצת המיעוט. כלומר, עיקרון הרוב איננו יכול להיות מוחלט כאשר מדובר בפגיעה בערכים חוקתיים יסודיים. להגבלה זו של עיקרון הרוב יש גם היבט מעשי, שכן תיאורטית, כל רוב ברגע נתון יכול להפוך בזמן אחר למיעוט. העובדה שבישראל חילופי המקומות בין הרוב היהודי לבין המיעוט הלא יהודי אינם מתקיימים, מחלישה את ההגנה הפוליטית על זכויות האדם. לאור זאת, דווקא מעמדו ההגמוני למעשה של הרוב היהודי מחזק את הדרישה להגנה חוקית ומשפטית על זכויות היסוד של האזרחים. ההגנה על זכויות יסוד של כל תושב, כולל מיעוטים, מובטחת במדינות רבות על דרך חוקה פורמלית המגבשת ומעגנת זכויות אלה. כמה מבנים חוקתיים כאלו גם מבססים בית משפט לחוקה, המופקד על הגנה כזו, גם בדרך של פסילת חקיקה של בית המחוקקים מהסוג הפוגע באותן זכויות. מגילת זכויות יסוד פורמלית בצירוף ביקורת חוקתית משמשת, בדרך כלל, מכשיר בעל עצמה בידי מיעוטים.

יסוד חשוב לביסוס מעמדו הדמוקרטי של הרוב במובנו כמצרף של אזרחים, הוא מעמדו של האזרח הבודד כאדם נושא זכויות, ללא הבדל בשיוך דתי, אתני, מיני, מעמדי וכו'. במדינה הדמוקרטית, כל אזרח נתפש על-ידי החוק האוניברסלי כיחידה נפרדת, נושאת זכויות וחובות, מעבר לחברותו כיחיד בקבוצה דתית, אתנית או כל קבוצה אחרת. מסיבה זו, ישנה זיקה ישירה בין היחיד ובין המדינה שאינה מושפעת מהיותו חבר בקבוצת הרוב או קבוצת המיעוט. בניגוד לרוב "אורגני" המבוסס על שיוכיות אתנית או זיקות דתיות, רוב "אזרחי" או "פוליטי" הוא מצרף לא קבוע של פרטים החוברים סביב אידיאולוגיה, מטרה או מנהיגות מסוימת, למרות מגוון הזהויות, התרבויות והזיקות. רוב פוליטי, לפיכך, הוא נזיל ומשתנה יותר בזמן. דווקא במדינה כישראל, בה רוב אורגני נהנה מהגמוניה, יש צורך לחזק את ההגנות על מעמדו של הפרט כאזרח שזיקתו למדינה אינה נגזרת משיוכו הקבוצתי. בדרך זו יתבססו גם התנאים לרוב פוליטי החוצה גבולות של קהילות אורגניות, ולכן גם מחזק את החברה האזרחית. כמובן שהתפתחותן של זיקות אזרחיות אינדיבידואליות וקבוצתיות לצד שיוכיות אורגנית תלויה בתנאים מתאימים ובתהליכים חברתיים ותרבותיים ארוכי טווח.

גם לשיטת הבחירות יש השפעה על הגדרתו ואופיו של הרוב. בישראל יושמו שתי השיטות העיקריות, היחסית והרובית, במוסדות פוליטיים שונים. חברי הכנסת נבחרים לפי השיטה היחסית המשקפת את הגודל היחסי של המפלגות או הקבוצות השולחות נציגים לבית המחוקקים ברמה הארצית.לעומת זאת, ראש הממשלה נבחר בישראל, בין השנים 1996-2001, בשיטה הרובית, המחלקת את הבוחרים לשני חלקים: הרוב שבחר בראש הממשלה והמיעוט שלא הצביע בעדו (השיטה, כאמור, בוטלה במרס 2001).

לכל אחת משתי השיטות יש מעלות וחסרונות. השיטה היחסית ידועה כשיטה המבטיחה ייצוג מדויק יותר - ולכן גם דמוקרטי יותר - של פסיפס ההרכב והדעות בחברה. יש הסבורים שחסרונה של שיטה זו הוא בכך שהיא אינה מייצרת רוב ברור ויציב, שכן לא ניתן להשיג רוב לקבוצה אחת ולכן הרוב מורכב מקואליציה של קבוצות אחדות. במצב זה, טוענים המבקרים, גדול הפיתוי לקבוצות בקואליציה לפרוש מהקואליציה בתנאים מסוימים ולקבוצות באופוזיציה להצטרף לקואליציה בתנאים כאלה ואחרים. בשל אופייה הדינמי של מערכת פוליטית שכזו, היא מתקשה לקיים רוב וממשל יציב.

השיטה הרובית ידועה כשיטה המבטיחה הכרעה חד-משמעית עבור מועמד זה או אחר. חסרונה בעיני המבקרים הוא בשיקוף לא מדויק של מגוון הקבוצות והעמדות בחברה, בחלוקת הבוחרים בצורה חדה למנצחים ולמפסידים, ובמתן מנדט עמום, שקשה לפרשו באופן ספציפי, לנבחר לדבר בשם העם.

העמימות הזאת בפירוש משמעות הצבעת הרוב, או בראיית הכרעת הרוב כביטוי ברור לרצון הקולקטיב, נובעת משתי סיבות מבניות. הראשונה קשורה ב"פרדוקס ארו." לפי פרדוקס זה, ישנם מכשולים על היכולת לאגד הכרעות של אזרחים כפרטים הבוחרים בין לפחות שלוש אלטרנטיבות להכרעה, לכלל הכרעה של קבוצת המצביעים בזכות אחת מהאלטרנטיבות הללו. השניה קשורה במה שידוע כ"הצבעה אסטרטגית" שפירושה שחלק מהמצביעים אינו מצביע עבור המועמד או המפלגה העדיפה עליו, אלא עבור מועמד או מפלגה אחרת במטרה להשפיע בעקיפין על התוצאה המצטברת של הבחירות (בשל התופעה של הצבעה אסטרטגית, קשה לגזור מכיווני הצבעה, כיווני העדפה אידיאולוגית או ערכית).

הניסיון הישראלי בתקופת הממשלות שראשיהן נבחרו בבחירה ישירה (1996, 1999 ו2001-) לא הוכיח שבשיטה הרובית מתחזק מנגנון ההכרעה של הממשל ומתגברת חסינותו מפני אי-יציבות וסחטנות של קבוצות מיעוט.

הבדל נוסף בין השיטה היחסית והשיטה הרובית הוא בנטייתה של הראשונה לחדד שימוש בטכניקה הפוליטית של פשרה, לעומת נטיית חברתה לעודד הכרעות. לפי הבחנה זו, הרוב בשיטה הרובית נוטה להיות פחות מרוסן והוא מסוכן יותר למיעוט מאשר הרוב המושג בשיטה היחסית. עם זאת, ברור שההבדלים בין שיטות אלה אינם קובעים לבדם באיזה מידה פשרה או הכרעה משמשות כטכניקות ממשל בישראל. גם כאן, לתרבות ולמסורת הפוליטית יש השפעה מצטברת. מאידך גיסא, הצירוף בישראל בין קבוצת רוב המגדירה את עצמה במונחים אתניים ודתיים לבין השיטה הרובית אינו רצוי, כיוון שהוא עלול להחליש תהליכי פישור וריסון החיוניים ליציבותה של השיטה ולסמכות השלטונית.

הביקורת על השיטה הרובית חלה לכן אף על השיטה של משאל-עם. גם משאל-עם, למרות מראית העין של הכרעה חדה, נוטה ליצור מנדט עמום, הנותן חופש פעולה מוגזם לנבחר לדבר בשם העם. בשל אופיו החריג, השינויים בתנאים שהשפיעו על הבוחרים ביום בו נערך משאל העם - שינויים היכולים למשל להפוך את קבוצת הרוב לקבוצת מיעוט תוך זמן קצר לאחר יום המשאל - אינם יכולים לבוא לידי ביטוי בהגבלת סמכותו וכוחו של הזוכה במשאל. גם כאן, החלוקה החדה של הציבור למנצחים ומפסידים יכולה לעודד מתחים חברתיים ופוליטיים: גם כאן שיטת ההכרעה יכולה להיות יותר כואבת ויותר בעייתית משיטת הפישור. עם זאת, יש להכיר בכך שבנסיבות נדירות, משאל-עם חד-פעמי יכול לשמש כדי לייצר סמכות ולגיטימיות לקידום החלטות קשות השנויות במחלקות וליישובה של מחלוקת כזו לאורך זמן. אולם ההבחנה בין מצבים בהם משאל-עם הוא תרומה לכושר ההחלטה והיציבות של השיטה הדמוקרטית לבין מצבים בהם פעולתו מזיקה ומסוכנת, דורשת תבונה מדינית רבה.

שאלות וסוגיות לפרק ה'

1. האם יש סייגים פרוצדורליים על הכרעות רוב בבחירות ובמוסדות פוליטיים בישראל?
2. האם יש סייגים תוכניים על הכרעות רוב בישראל?
3. מהן ומה צריכות להיות זכויות המיעוט בישראל כנגד הרוב?
4. מהי שיטת הבחירות לצורך קביעת רוב, ואיזה סוג של רוב, ברמות השונות של המערכת הפוליטית? מה משמעות החלוקה הזאת (רמתראש הממשלה, רמת הכנסת, רמה מוניציפלית וכו') והשלכותיה על טיב היחסים בין הרמות ובין המוסדות הרלבנטיים?
5. מה הן ההשלכות של הוספת שיטת הכרעה רובית באמצעות משאל- עם