אי-אמון בממשלה: על מנגנון האי-אמון בישראל

אחד המאפיינים העיקריים של הדמוקרטיה הפרלמנטרית, המבדילים אותה מהדמוקרטיה הנשיאותית, הוא שהרשות המבצעת (הממשלה) נובעת מתוך הרשות המחוקקת (הפרלמנט), אחראית לפניה, ובמרבית המקרים, אף תלויה באמון שזו נותנת בה. האחריותיות (accountability) של הממשלה בפני הפרלמנט מושגת, בין היתר, באמצעות מנגנון האי-אמון, מנגנון המאפשר לפרלמנט לשלול את אמונו בממשלה מכהנת ולהביא לידי הדחתה. מאמר זה מוקדש לבחינת מנגנון זה, חשיבותו ואופן הפעלתו. אתמקד בעיקר במנגנון האי-אמון הקיים בישראל ואעמוד על מאפייניו מתוך ניסיון לזהות את המוקדים הטעונים שיפור.

מנגנון האי-אמון וחשיבותו 

במשטר פרלמנטרי, מנגנון האי-אמון, כשמו כן הוא, הוא זכות הפרלמנט להביע אי-אמון בממשלה המכהנת ולנסות להפילה מהשלטון. למנגנון זה יש חשיבות הן ברמה המעשית הן ברמה הסמלית-נורמטיבית.

ברמה המעשית, מנגנון האי-אמון:

• מעגן את האחריותיות של הממשלה כלפי הפרלמנט שכן הישרדותה של הממשלה תלויה בכל עת באמון הפרלמנט בה.
• מהווה את אחד מכלי הפיקוח והביקורת החשובים ביותר העומדים לרשות הפרלמנט, ומאפשר לפרלמנט, ובתוכו לאופוזיציה, להביע את אי-שביעות רצונו מתפקוד הממשלה.
• משמש אמצעי להגבלת כוחה של הממשלה ולריסונה, וזאת בשל האיום הטמון באפשרות של הצעת האי-אמון.
• מגביר את הגמישות של המערכת הפוליטית, גמישות המאפשרת למערכת להגיב לזעזועים פנימיים או חיצוניים. כך מסייע מנגנון האי-אמון למנוע קיפאון שלטוני או קריסה של המערכת שכן הוא מאפשר, למשל, הדחת ממשלה כושלת וחסרת תמיכה פרלמנטרית במהלך כהונתה.

ברמה הסמלית או הנורמטיבית מנגנון האי-אמון מנציח ומעגן את הריבונות של הפרלמנט, הוא הגוף הנבחר המחזיק במנדט שנתן לו הציבור ויש לו עליונות חוקית על פני הגוף הממונה, קרי: הממשלה.

מיפוי מנגנוני אי-אמון  

אמנם בכל צורותיו מנגנון האי-אמון מגביר את הפגיעות של הממשלה מול הפרלמנט ולכן פוטנציאלית מערער את יציבותה, אולם מנגנוני אי-אמון מובחנים זה מזה במידה שבה הם מגבילים או מרחיבים את סמכות הפרלמנט לפזר ממשלות. סקירה השוואתית בין מדינות מראה כי שונות זו נמצאת בהבדלים בין מנגנוני האי-אמון בשמונה מֵמדים, והמיקום של מנגנוני האי-אמון בממדים האלה קובע את מידת הפגיעות של הממשלה בפני הפרלמנט. יתרה מזו, סוגי מנגנוני האי-אמון משקפים איזונים שונים בין יציבות המערכת הפוליטית (העשויה להידרדר לקשיחות יתר ולקיפאון) לבין גמישות (העלולה להתדרדר לאי-יציבות ולחוסר המשכיות). להלן פירוט הממדים ואפיונה של ישראל (מאז 2001) בכל אחד מהם:

• הזכות ליזום הצעת אי-אמון - זכות זו יכולה להינתן לכל חבר פרלמנט יחיד או למספר מינימלי כלשהו של חברי פרלמנט. בישראל חבר כנסת יחיד אינו רשאי להעלות הצעת אי-אמון. הגשת הצעת אי-אמון נעשית על ידי סיעה/ות, כשעל סיעה/ות שמספר חבריה/ן קטן מעשרה מוטלות מגבלות מסוימות (ראו בהמשך). מתן האפשרות להעלות הצעת אי-אמון לכל חבר פרלמנט יחיד מחזק - לפחות מבחינה פורמלית - את הפרלמנט אל מול הממשלה.
• מושא האי-אמון - הצעות אי-אמון עשויות להיות מופנות נגד הממשלה כולה או נגד ראש הממשלה בלבד. בשני המקרים המשמעות המעשית זהה: הדחת הממשלה בכללותה. במדינות מסוימות ניתנת גם האפשרות להצביע אי-אמון נגד שרים יחידים בלי להפיל את הממשלה. אם הפרלמנט רשאי להדיח בהצבעת אי-אמון גם שרים יחידים, הרי שאחריותם של השרים חלה הן כלפי ראש הממשלה הן כלפי הפרלמנט, ומידת הפיקוח של הפרלמנט על פעלו של כל שר ושר נעשית ישירה יותר, לטוב ולרע. בישראל הצעת אי-אמון יכולה להיות מוגשת רק נגד הממשלה.
• קוורום להצבעת האי-אמון - הקוורום הוא מכסה מינימלית של חברי פרלמנט החייבים להשתתף פיזית בהצבעה כדי שההצבעה תוכל בכלל להתקיים. אפשר להבחין בין שתי צורות: הסתפקות בנוכחות של מחצית מחברי הפרלמנט ומטה או דרישה לנוכחות של יותר ממחצית מחברי הפרלמנט. החשיבות של דרישת קוורום להצבעת אי-אמון טמונה בהגנה שלה על הממשלה מפני היווצרות של "רוב מקרי" בפרלמנט נגד הממשלה, העלול להיווצר בעת היעדרם של חברי קואליציה מן ההצבעה. בישראל אין דרישה פורמלית לקוורום.
• מגבלת זמן מינימלית/מקסימלית להצבעת האי-אמון - מנגנוני אי-אמון מובחנים זה מזה גם בפרק הזמן העובר בין הצעת אי-אמון לבין ההצבעה עליה. פרק זמן זה יכול להיות מינימלי, מקסימלי, או שניהם. קביעת זמן מינימלי בין העלאת הצעת האי-אמון לבין ההצבעה עליה אמורה להעניק  לממשלה זמן להיערך להתגוננות מול הצבעת האי-אמון, למשל בשכנוע המתנגדים לה שלא להצביע נגדה. קביעת זמן מקסימלי בין העלאת הצעת האי-אמון לבין ההצבעה עליה מונעת מהאופוזיציה לגרור את תהליך האי-אמון לזמן ממושך, גם כשאין לה בסיס מוצק לזכות באי-אמון, אך גם מגבילה את הממשלה במנעה ממנה "למשוך זמן" כשהיא יודעת שהיא צפויה ליפול בהצבעת האי-אמון. 
  בישראל ישנה מגבלת זמן מקסימלית על הדיון בהצעת אי-אמון ועל ההצבעה על הצעת אי-אמון, אלא אם כן הממשלה עצמה מבקשת להקדימם. בנוגע לדיון בהצעת אי-אמון, תקנון הכנסת קובע כי: "הצעה להביע אי אמון שהוגשה בדרך של הצעת סעיף לסדר היום עד לנעילת הישיבה ביום האחרון בשבוע שבו מתקיימת ישיבת הכנסת, תידון בישיבת הכנסת הראשונה בשבוע שלאחר הגשת ההצעה, ותדחה, בכפוף לאמור בסעיף 34א(ג), דיון בכל סעיף אחר; הצעה שהוגשה לאחר המועד האמור, יראו אותה כאילו הוגשה בשבוע שלאחר מכן". לגבי הצבעה על הצעת אי-אמון, תקנון הכנסת קובע כי: "הצבעה על הצעת אי אמון שהוגשה בסיום הדיון בסעיף העומד על סדר היום, תתקיים בישיבת הכנסת הרגילה הראשונה בשבוע שלאחר מכן". התקנון אף מאפשר לממשלה להקדים את הצבעת האי-אמון, בקבעו: "ואולם אם ביקשה זאת הממשלה - תתקיים ההצבעה על הצעת האי אמון ביום שבו הוגשה, מיד לאחר הדיון באותו סעיף".
• הגבלת תכיפות ו/או כמות הצעות אי-אמון - ההגבלה יכולה להיעשות בכמה אופנים: בקביעת פרקי זמן מוגדרים החייבים לחלוף בין הגשת שתי הצעות אי-אמון סמוכות; בהגבלת סך הצעות האי-אמון שאפשר להעלות בקדנציה אחת; באיסור על הגשה חוזרת של הצעת אי-אמון על ידי חברי פרלמנט שכבר עשו זאת באותו מושב של הפרלמנט. היתרון הגלום בהגבלת תכיפות העלאת הצעות אי-אמון או מספרן הוא באילוץ האופוזיציה לשקול היטב את צעדיה ולמנוע ממנה להעלות הצעות אי-אמון חדשים לבקרים רק במטרה לנגח את הממשלה, גם כשברור לה שהצעת האי-אמון לא תעבור. בישראל אין מגבלה גורפת על מספר הצעות האי-אמון, אך סעיף 36 בתקנון הכנסת קובע כי "סיעה המונה פחות מעשרה חברי כנסת רשאית להגיש לא יותר משלוש הצעות להבעת אי אמון בממשלה בכל מושב של הכנסת".
• חשאיות הצבעת האי-אמון - ההצבעה על הצעת אי-אמון יכולה להיות חשאית או גלויה. ככלל, חשאיות ההצבעה מחלישה את הממשלה מול מתנגדיה משום שהיא משחררת את חברי הפרלמנט מהחובה לתמוך בה מתוקף המשמעת הקואליציונית או הסיעתית. בישראל הצעת האי-אמון היא גלויה.
• הרוב הנדרש להעברת הצבעת האי-אמון - על מנת להפיל ממשלה מכהנת הצבעת האי-אמון צריכה לעבור ברוב קולות בפרלמנט. ככל שהדרישה לרוב נוקשה יותר, כך קשה יותר לפרלמנט להפיל ממשלות בהצעות אי-אמון, ולכן פחותה יותר פגיעותה של הממשלה. יש שלושה  סוגי רוב עיקריים (לפי מידת נוקשותם, מהקל אל הכבד), ואלו הם: רוב פשוט, רוב מוחלט ורוב מיוחד/מיוחס:
  א. רוב פשוט פירושו שמספר המצביעים בעד האי-אמון (נגד הממשלה) גדול ממספר המצביעים נגד האי-אמון (בעד הממשלה), ללא תלות במספר חברי הפרלמנט הנוכחים בזמן אמת בהצבעה. קרי: יותר מ-50% מבין חברי הפרלמנט המשתתפים בפועל בהצבעה.
  ב. רוב מוחלט פירושו שהצבעת אי-אמון יכולה לעבור בפרלמנט רק אם למעלה ממחצית כל חברי הפרלמנט (ולא רק הנוכחים בהצבעה) הצביעו בעדה, קרי: יותר מ-50% מכלל חברי הפרלמנט.
  ג. רוב מיוחד/מיוחס הוא רוב גדול מרוב מוחלט, כלומר על מנת שהצעת האי-אמון תעבור בפרלמנט עליה לזכות בלמעלה מ"יותר מ-50% מכלל חברי הפרלמנט" (ממספר בודד של קולות יותר מהרוב המוחלט עד 3/5, 2/3, 3/4 מהקולות). רוב זה קיים רק במדינות ערב ובמדינות אפריקה.
  בישראל הרוב הנדרש היום להעברת אי-אמון הוא רוב מוחלט, כלומר לפחות 61 חברי כנסת.
• סוג האי-אמון - אפשר להבחין בין שני סוגים עיקריים של אי-אמון: אי-אמון רגיל ואי-אמון קונסטרוקטיבי. אי-אמון רגיל פירושו שעל מנת להדיח ממשלה מכהנת די ברוב קולות בפרלמנט (רוב פשוט או רוב מוחלט). לעומת זאת, כדי שתתאפשר הפלת ממשלה באי-אמון קונסטרוקטיבי, הפרלמנט חייב לא רק להביע אי-אמון בממשלה המכהנת, אלא גם לאשר ממשלה חלופית (כגוף שלם: גם ראש ממשלה חלופי וגם שרים חלופיים). האי-אמון הקונסטרוקטיבי משולב לרוב עם הדרישה לרוב מוחלט, ושני אלה גם יחד מגבילים מאוד את כוחו של הפרלמנט לפזר את הממשלה, בוודאי יחסית לאי-אמון הרגיל. בישראל סוג האי-אמון הנהוג מכונה אמנם אי-אמון קונסטרוקטיבי, אך כפי שנראה בסעיף הבא הגדרה זו אינה מדויקת, שכן הדגם בישראל אינו תואם לגמרי את האי-אמון הקונסטרוקטיבי, ראו תרשים 1. 

תרשים 1: סיכום ממדי האי-אמון בישראל היום

 

 

מנגנון האי-אמון בישראל

שינויים היסטוריים
מנגנון האי-אמון בישראל עבר לאורך השנים כמה שינויים. עד 1992, שבה שונה חוק יסוד: הממשלה (1968), אפשר היה להפיל ממשלה מכהנת ברוב פשוט. העברת הצבעת אי-אמון חייבה את ראש הממשלה ואת ממשלתו להתפטר. בעקבות כך, הנשיא היה פותח בהתייעצויות עם ראשי הסיעות, כנהוג, ומטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על המועמד בעל הסיכויים הגבוהים ביותר להקים ממשלה בת קיימא. היעדר מועמד כזה או ניסיון כושל להרכיב ממשלה חדשה אמורים היו להביא לידי הצבעה בכנסת על פיזורה של הכנסת ולקיום בחירות.

בחוק יסוד: הממשלה (1992) שונתה השיטה ונקבעו שני עקרונות חדשים. ראשית, הוחלט כי הפלת ממשלה מכהנת תתאפשר רק אם הצבעת האי-אמון תעבור ברוב מוחלט, קרי בתמיכה של לפחות 61 חברי כנסת. שנית, נקבע כי אם הצבעת האי-אמון אכן תתקבל, לא רק שהממשלה תודח, אלא הכנסת כולה תפוזר (סעיף 19 לחוק יסוד: הממשלה 1992). מטרתו של סעיף זה הייתה לתמרץ את חברי הכנסת שלא להזדרז ולהפיל ממשלה, שהרי היה בכך כדי להביא לידי סיום כהונתם שלהם.

עם ביטולו של חוק הבחירה הישירה לראשות הממשלה השתנה סוג האי-אמון הנהוג בישראל, מאי- אמון רגיל לאי-אמון קונסטרוקטיבי (כפי שנראה בהמשך, מדובר בווריאציה מאוד מסוימת שלו). חוק יסוד: הממשלה (2001), שנכנס לתוקף ב-2003, קובע כי הצעת אי-אמון בממשלה צריכה להתקבל על ידי רוב חברי הכנסת (רוב מוחלט) ועליה לכלול בקשה מהנשיא להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת מסוים שאינו ראש הממשלה המכהן.  בתוך יומיים צריך הנשיא להטיל על חבר כנסת זה את מלאכת ההרכבה. אם האחרון ייכשל בניסיונו להרכיב ממשלה או שהממשלה שהרכיב לא תזכה באמון הכנסת, אזי תפוזר הכנסת ובתוך תשעים יום יתקיימו בחירות כלליות (מערכת פרלמנט, 2001).

המודל הקיים היום בישראל:  אי-אמון "קונסטרוקטיבי למחצה"
לכאורה הדגם הנוכחי בישראל הוא אי-אמון קונסטרוקטיבי, וכך הוא אכן נתפס בשיח הרווח, הן בקרב הציבור הן בקרב פוליטיקאים. עם זאת, חשוב להדגיש כי אין מדובר באי-אמון קונסטרוקטיבי מלא אלא באי-אמון קונסטרוקטיבי למחצה. בניגוד לאי-אמון קונסטרוקטיבי מלא, הרי שבגרסה הישראלית יוזמי האי-אמון אינם נדרשים להציג ולהביע תמיכה בממשלה חלופית בכללותה, אלא רק במועמד פוטנציאלי להרכבת ממשלה חדשה.

מנגנון האי-אמון בישראל היום: מוקדים לשיפור

א. מגבלות האי-אמון הקונסטרוקטיבי למחצה
מודל האי-אמון הקונסטרוקטיבי למחצה הנוהג בישראל היום לוקה בחסר מכמה בחינות. ראשית, בניגוד לאי-אמון הקונסטרוקטיבי המלא, באי-אמון הקונסטרוקטיבי למחצה הדחת ממשלה מובילה רק לפתיחה מחודשת של כל תהליך הרכבת ממשלה, כאילו מדובר בתקופה שלאחר בחירות, ולא להחלפת הממשלה המכהנת בממשלה אחרת. כך נפגעת הרציפות השלטונית והיא עלולה לגרור את המדינה למצב של "סחבת פוליטית" ו"ואקום שלטוני", כשהממשלה המכהנת אינה זוכה עוד לאמון הפרלמנט, ממשלה חדשה טרם הורכבה, וממשלת המעבר ממאנת ליזום מדיניות ארוכת טווח.

שנית, בצורתו הנוכחית, האי-אמון הקונסטרוקטיבי למחצה מאפשר ניצול אינטרסנטי וציני של מנגנון האי-אמון לצורך הדחת ממשלה מכהנת משום שהוא אינו מחייב את מתנגדי הממשלה המכהנת להתאגד סביב ממשלה חלופית, אלא מאפשר להם לשתף פעולה אד הוק, רק לצורך הדחת הממשלה. הווה אומר, הוא פותח צוהר לתסריט שבו 61 חברי כנסת ישתפו פעולה אך ורק לשם הפלת הממשלה המכהנת בלי שיש להם כוונה אמתית לכינון ממשלה חלופית. עם זאת, חשוב להדגיש כי זהו תסריט תאורטי בעיקרו ומבחינה מעשית הסיכוי להתממשותו אינו גדול.

שלישית, בישראל יש מתח בין הקושי להפיל ממשלות באי-אמון קונסטרוקטיבי למחצה לבין הקלות היחסית שבה אפשר ליזום הצעות אי-אמון במנגנון זה (הדרישה להציע רק מרכיב ממשלה ולא ממשלה חלופית), הקלות שבעטייה חברי הכנסת ממשיכים להעלות הצעות אי-אמון גם בידעם שאין להן סיכוי רב לעבור. מתח זה עלול להביא - אם טרם הביא - לזילות מנגנון האי-אמון הן בתפיסת הציבור הן בפועל.

ב. ריבוי הצעות סרק
למרות אימוצו של האי-אמון הקונסטרוקטיבי למחצה הצעות האי-אמון בישראל נותרו כמעט עניין שבשגרה, גם כשאין להן סיכוי ממשי להפיל את הממשלה. לפיכך במקום שמנגנון זה ישמש נשק יום הדין של המשטר הפרלמנטרי הוא הופך "עוד" אמצעי בארסנל האופוזיציוני השגרתי. דהיינו הצעות האי-אמון אינן משמשות עוד לתכליתן המקורית - קרי: כלי להפלת הממשלה - אלא משמשות אמצעי התרסה של סיעות הפרלמנט נגד הממשלה, כלי לניגוח הממשלה (מערכת פרלמנט, 2006). על ריבוי הצעות האי-אמון אפשר ללמוד מלוח 1:

לוח 1: מספר הצבעות האי-אמון בכל כנסות ישראל 

מספר	מספר הצעות אי-אמון
1	0
2	7
3	29
4	6
5	33
6	12
7	31
8	13
9	45
10	33
11	165
12	149
13	91
14	84
15	129
16	156
17	193
18	53 (נכון ל-21.2.2010)

* מקורות: וייס, 1998; אתר הכּנסת; הצבעות אלקטרוניות במליאת הכנסת.  

סיכום

כאמור, מנגנון האי-אמון על ממדיו השונים מבטא את האחריותיות של הממשלה בפני הפרלמנט ומאפשר לפרלמנט לפקח על מדיניות הממשלה ולבקר אותה. עם זאת, הסייגים המוטלים על הפרלמנט נועדו להגן גם על הממשלה מפני אינטרסים רגעיים של חברי הפרלמנט.

מבחינה זו, מנגנון האי-אמון מסייע במידה רבה לאזן בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת, ומכאן בין שני עקרונות חשובים במשטר הפרלמנטרי: מחד גיסא, עקרון המשילות, שנועד להעניק מרחב פעולה לממשלה ולאפשר לה להוציא ביעילות את מדיניותה, ומאידך גיסא, עקרון הייצוגיות, המבטא את היות הפרלמנט מייצג של דעות, ערכים ואינטרסים של הציבור.
באשר למנגנון האי-אמון בישראל, הרי שחרף נקודות החולשה שנתגלו בו, ראוי לזכור כי בהיסטוריה של מדינת ישראל רק פעם אחת אירע שהממשלה נפלה לאחר הצבעת אי-אמון (ראו: עשרים שנה אחרי: "התרגיל המסריח" בראי הזמן). דהיינו הגם שמבחינה תאורטית עשויות להיות למנגנון הישראלי אי-אילו בעיות, הרי שהלכה למעשה הוא אינו משמש גורם המערער את יציבות הממשלה יתר על המידה.

מר שוריק דריישפיץ הוא עוזר מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה.

המאמר הוא הרחבה של מחקר בנושא מנגנוני האי-אמון בממשלה. הוא נכתב כהכנה למפגש השלישי של הפורום לתיקון שיטת השלטון בישראל שהתקיים ב-18 במרס.
קראו כאן על המפגש הקרוב של הפורום ועיינו בניירות ההכנה האחרים ותקציריהם.

מקורות

הצבעות אלקטרוניות במליאת הכנסת, אתר הכנסת: http://www.knesset.gov.il/vote/heb/vote_search.asp

"אי אמון קונסטרוקטיבי: גורם מייצב או משתק במערכת הפוליטית?", פרלמנט 31, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2001:/Parliament/2001/Pages/2001_31/A_31/Parliament_Issue_31_A.aspx

"רפורמה פרלמנטרית למוקרטיה יציבה - ההצעות העיקריות של המכון הישראלי לדמוקרטיה", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 13 בדצמבר 2006

וייס שבח, 1998. זמן היו"ר: חלקים נבחרים מיומן פרלמנטרי של יו"ר הכנסת ה-13, חיפה: רנסנס.