"חוק מופז" – על מה ולמה?

השבוע האחרון של מושב כנסת הוא בדרך כלל שבוע עמוס ודרמטי, שכן הממשלה מנסה להעביר בו הצעות חוק טרם יציאתה של הכנסת לפגרה. בשבוע האחרון של מושב הקיץ הראשון של הכנסת ה-18, עומדות במרכז סדר היום שתי יוזמות – רפורמה במִנהל מקרקעי ישראל וקובץ של תיקונים משטריים שקובצו יחדיו ושהממשלה מכנה אותם "חוקי משילות". בכלל חוקי משילות אלה נמצאת גם הצעה לתיקון חוק הכנסת באופן שיקל על קבוצה של חברי כנסת לפרוש מסיעתם המקורית בלי שיהיו נתונים לסנקציות.

החוק הקיים 

כאשר אנו נותנים את דעתנו לעניין של חברי כנסת ויחסיהם אל סיעותיהם (או מפלגותיהם), אנו יכולים לנקוט שתי גישות. על פי האחת, חבר הכנסת הוא שליח הציבור והוא מכהן בכנסת מכוח היותו נציגה של רשימה שבמסגרתה התמודד בכנסת. המנדט שהוא מחזיק בו אפוא איננו שלו, אלא תוצאה של סך כל קולות המצביעים לרשימה שבה התמודד. לפי גישה זו, פרישה של חבר כנסת מהסיעה שבמסגרתה נבחר (שלא במקביל להתפטרותו מהכנסת) היא מעין מעילה בציבור הבוחרים ואף "גנבה" של מושב כנסת. לפי הגישה האחרת, חבר כנסת הוא בראש ובראשונה אדם עצמאי בעל ערכים, ואף שנבחר במסגרת רשימה מפלגתית (שנהפכה לסיעה בכנסת), הוא רשאי לפרוש ממנה אם למשל חל שינוי במדיניות הסיעה והוא חש כי אינו יכול להשתייך אליה עוד בלי לבגוד בצו מצפונו. מובן שבמקרה זה העילה ראויה. אבל לעתים הפרישה מקורה לאו דווקא בשיקולים אציליים, אלא באינטרסים אישיים, שיקולים צרים וטובות הנאה שסיעות אחרות בכנסת מבטיחות לפורש.

רק בראשית שנות התשעים הטיל המחוקק עונשים על פרישה של חברי כנסת מסיעה קיימת, בעיקר בשל המעבר המוגזם של חברי כנסת בודדים מסיעה לסיעה באופן שהכריע איזו ממשלה תקום. בשנת 1991 תוקן אפוא חוק יסוד: הכנסת, ולפי התיקון (סעיף 6א) חבר כנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מהכנסת סמוך לזמן פרישתו מנוע מלהתמודד בבחירות הבאות לכנסת במסגרת סיעה שהייתה כלולה בכנסת היוצאת. תיקון זה בא גם למנוע מן הסיעות לפתות חברי כנסת לפרוש מסיעתם ולהצטרף אליהן, בהציען להם טובות הנאה (משרות). ואולם סנקציה זו אינה מופעלת כשמדובר בהתפלגות סיעה "בתנאים שנקבעו בחוק".עוד סנקציה נוגעת להסדרים של מימון המפלגות: חברי כנסת שפרשו אינם זכאים למימון הוצאות שוטפות, אלא אם הוכרזו כעל "מתפלגים".
התנאים שלפיהם פרישה מוגדרת כ"התפלגות", ועל כן פטורה מהסנקציות של סעיף 6א, הוסדרו בסעיף 59 לחוק הכנסת. החוק מבחין בין שני מקרים: סיעות שגדולות משבעה חברי כנסת, וסיעות שמונות שישה חברי כנסת או פחות. במקרה הראשון החוק קובע כי כדי שהסיעה תזכה למעמד של סיעה מתפלגת  נדרשים שלושה חברי כנסת לפחות, שהם לפחות שליש מחברי הסיעה; במקרה השני די בשני חברי כנסת.

ההצעה לשינוי והביקורת נגדה

אחת היזמות הראשונות של ממשלת נתניהו, שנכנסה לתפקידה ב-31 במרץ 2009, הייתה לקדם שורה של תיקוני משטר במה שהיא מכנה "חוקי משילות". תיקונים אלה (להצעות החוק ראו http://www.knesset.gov.il/Laws/Data/BillGoverment/429/429.pdf) כוללים גם הצעה להקל את התנאים שבהם קבוצה של חברי כנסת שפורשים מסיעתם יזכו במעמד של סיעה מתפלגת. לפי הצעת הממשלה, די יהיה בשבעה חברי כנסת (אפילו אם הם אינם מהווים שליש ממספר חברי הסיעה המקורית) כדי לזכות במעמד של מתפלגים. תיקון זה יקל על סיעות גדולות להתפלג. לכאורה אין מדובר בשינוי דרמטי שיזעזע את יסודות המשטר, ובכל זאת זכתה הצעת החוק לקיתונות של ביקורת. מדוע?

התוכן של הצעת החוק

המבקרים גורסים כי טענתו של ראש הממשלה ולפיה התיקון יגביר את יציבות השלטון ואת יכולת המשילות אינה נכונה, שהרי היא מקלה על חברי הכנסת לפרוש מסיעתם ובכך מעוררת אי-יציבות בכנסת ועלולה לחבל ביציבות הקואליציונית ולהקשות על המשילות.

הליך החקיקה

ביקורת אחרת נוגעת להיבטים הפרוצדורליים של קידום ההצעה. הממשלה ניסתה ומנסה להעביר את הצעת החוק בהליך מזורז של חקיקת בזק, ללא דיון מהותי וממצה, והמבקרים סבורים שיש כאן סכנה לפגיעה בדמוקרטיה ובהליכי השלטון. לטענתם אין זה ראוי לשנות חוק יסוד ולהחילו מיידית כבר על הכנסת שבה התקבל השינוי, שכן חוק שכזה יש להחיל רק מהכנסת הבאה. לביקורת זו שותפים לא רק חברי האופוזיציה, אלא גם יושב ראש הכנסת ראובן ריבלין והשר מיכאל איתן, שניהם חברי כנסת מטעם הליכוד. איתן טען כי "אין להשתמש ברוב על מנת לשנות את כללי המשחק לצורך סיטואציות נקודתיות שמהן יכול ליהנות הרוב הקואליציוני. אם מדובר בשינוי נורמה כללית בכנסת, יש להחיל את השינוי לא באופן מיידי, אלא בכנסת הבאה. זה המינימום ששומר על עקרונות המשחק ההוגן שהם יותר חזקים מכל חוק ומכל חוקה".

המניעים ליזמת החקיקה 

ואולם הביקורת הנוקבת ביותר על ההצעה נוגעת למניעים הפסולים שעומדים בבסיסה. קל מאוד לראות ביזמה זו הצעת חוק קוניוקטורלית שמקורה בשיקולים מפלגתיים ואינטרסים צרים. המבקרים טוענים כי ראש הממשלה והקואליציה קראו את המפה הפוליטית ואת מאזן הכוחות הפרלמנטרי, ו"תפרו" תיקון לחוק שיקל על פילוגה של סיעת האופוזיציה הראשית "קדימה".
סיעת "קדימה" מונה כיום 28 חברים, כך שלפי החוק הקיים נדרשים עשרה חברי כנסת פורשים לפחות (ראו טבלה) כדי שיזכו למעמד של מתפלגים. ההערכה היא שבסיעה יש רק שבעה חברי כנסת שעשויים לפרוש, להקים סיעה עצמאית ואולי אף להצטרף לסיעת הליכוד. בראש קבוצה בלתי פורמלית זאת עומד שר הביטחון לשעבר חה"כ שאול מופז, ועל כן הצעת החוק מכונה "חוק מופז". לטענת המבקרים יש בהצעת חוק זו ניצול ציני וכוחני של הרוב הקואליציוני כדי לקדם תיקון "שתפור לפי מידות" ונועד לפורר את סיעת האופוזיציה הראשית.

טבלה: המספר המינימלי של חברי כנסת שיוכלו לפרוש מסיעה ולהיחשב סיעה מתפלגת על פי החוק כיום, על פי הצעת החוק של הממשלה ועל פי הצעת החוק הנגדי

	כיום - שליש מחברי הסיעה (לסיעות שמונות יותר משישה חברי כנסת)	הצעת החוק של הממשלה - שבעה מחברי הסיעה	הצעת החוק של מולה/והבה - רבע מחברי הסיעה
קדימה (28)	10	7	7
ליכוד (27)	9	7	7
עבודה (13)	5	5	4

זעמם של חברי כנסת על הציניות ועל ההליך המזורז הביא לידי שורה של פעולות מחאה, אחדות מהן מוצלחות. באמצע יוני החרימו סיעות האופוזיציה דיונים אחדים במליאת הכנסת במחאה על מה שכונה "שבירת כללי המשחק" מצד הממשלה. כמו כן הוגשו הצעות חוק נגדיות או חלופיות. לפי האחת, מי שפרש מסיעתו לא יכהן כשר בכנסת הנוכחית. השנייה (הצעת חוק של חברי הכנסת שלמה מולה ומגלי והבה) נועדה לתת מענה ליזמת הממשלה באותם כלים ציניים שבהן השתמשה היא עצמה: ידוע כי בסיעת העבודה פועלת קבוצה של ארבעה חברי כנסת שתכופות אינה מסכימה עם מדיניות הממשלה. קבוצה זו, שמכונה בכלי התקשורת "ארבעת מורדי העבודה", מנועה לפי החוק מלפרוש ולזכות במעמד של סיעה מתפלגת (ראו טבלה). הצעת החוק של מולה ווהבה קובעת כי די יהיה ברבע ממספר חברי הכנסת של סיעה כדי שיזכו במעמד כזה. כך ארבעת מורדי העבודה יוכלו להתפלג מסיעת העבודה, דבר שעשוי להביך את הקואליציה ולהשיב לה באותו מטבע. ואולם כמו שהודו מגישיה של ההצעה, היא מהווה אך התרסה כלפי הציניות הפוליטית של הממשלה, והם הכריזו כי ימשכו אותה אם הצעת החוק המקבילה של הממשלה תוסר משולחן הכנסת.

"חוק מופז" מצטרף לשורה של יזמות וחוקים שקודמו בעשור האחרון בהליך ומטעמים שנויים במחלוקת. המשותף לכולם שהמניעים להם נתפסו כנסיבתיים ואישיים, ולא עקרוניים. תיקון נסיבתי ומזורז של חוקי יסוד אינו מוסיף כבוד לבית המחוקקים ולכללי המשחק. עדיין זכור לגנאי הליך החקיקה המזורז שיזמה הממשלה הטרייה ב-1999, ובו תוקן חוק יסוד: הממשלה, והוסרה בו המגבלה על מינוי 18 שרים לכל היותר. התיקון נועד לאפשר לראש הממשלה דאז, אהוד ברק, להגדיל את ממשלתו על ידי מינוי עוד שרים. גם בשלהי 2000 נעשה ניסיון לתקן את חוק יסוד: הממשלה באופן מזורז ולהסיר את הדרישה שמועמד לראשות הממשלה יהיה חבר כנסת מכהן. גם אז עלתה היזמה על רקע אישי, והיא נועדה לאפשר לבנימין נתניהו, שלא היה אז חבר כנסת, להתמודד בבחירות הישירות לראשות הממשלה. הצעת החוק, שזכתה לכינוי "חוק נתניהו", אושרה בסופו של דבר אף שזכתה לביקורות רבות על בסיס הטענה שאין לשנות חוק יסוד באופן מזורז ולגופו של אדם. במערכת הבחירות לנשיאות שנערכה ב-2007 נעשה ניסיון לשנות את חוק יסוד: הנשיא ולדרוש כי ההצבעה תהיה גלויה. גם אז הסתתר כנראה מאחורי היזמה הרצון לחזק את סיכוייו של המועמד שמעון פרס להיבחר. "חוק פרס" לא עבר בסופו של דבר, ופרס נבחר למרות זאת.     

עדכון 

הסערה סביב חקיקתו של "חוק מופז" לא מנעה את העלאתו לקריאה ראשונה ביום שני, 27 ביולי, שם אושר ברוב של 62 מול 47 חברי כנסת. עם זאת, מטרתו המקורית של ראש הממשלה להשלים את הליך החקיקה עד יום רביעי בצהריים (מועד יציאתה של הכנסת לפגרת הקיץ) לא הושגה. במהלך הכנתו של החוק בוועדת הכנסת לקריאה שנייה ושלישית ניסה יושב ראש הוועדה להגביל את משך הזמן העומד לרשותם של חברי האופוזיציה בדיון, ואולם בתגובה התערב לטובתם יושב ראש הכנסת ריבלין וביקש שלא למנוע מהם מלהביע את התנגדותם. בסופו של דבר הושגה פשרה ולפיה למתנגדים יתאפשר להביע את הסתייגויותיהם, ובתמורה – אם לא יהיה די זמן לערוך את ההצבעה טרם יציאתה של הכנסת לפגרה, תיערך ההצבעה ביום שני, 3 באוגוסט. במועד זה נקבע עוד לפני כן כינוס פגרה מיוחד שבו תצביע מליאת הכנסת על הרפורמה במִנהל מקרקעי ישראל. ואמנם, ב-3 באוגוסט אושרה הצעת החוק בקריאה שנייה ושלישית ברוב של 60 מול 43 מתנגדים.