"היום שאחרי הפצצה" – ישראל והאמנה הבין-לאומית החדשה נגד פצצות מצרר

ממש לפני כמה ימים אשררה המדינה השלושים במספר - מולדובה - את האמנה הבין-לאומית האוסרת שימוש בפצצות מצרר (convention on cluster munitions). האמנה תיכנס לתוקף  בתוך שישה חודשים, כלומר באוגוסט 2010. מולדובה מצטרפת לשורת המדינות שכבר אשררו את מחויבותן לאמנה עד כה, ובהן גרמניה, צרפת, יפן, בלגיה, דנמרק, ואף לבנון ועירק. האמנה, שבשנים האחרונות גיבש אותה פורום בין-לאומי שהורכב מנציגי מדינות שונות, אוסרת באופן מוחלט על כל שימוש בפצצות מצרר, דהיינו נשק המוגדר "נשק קונוונציונלי אשר תוכנן לפזר 'פצצונות' המכילות חומרי נפץ והשוקלות פחות מעשרים קילוגרמים כל אחת" (סעיף 2(2) לאמנה). האיסור הוא בגלל הפגיעה הגדולה של נשק זה באוכלוסייה אזרחית, פגיעה הנמשכת וגובה קרבנות גם זמן רב לאחר שוך הקרבות. כן מחייבת האמנה את סילוק הנפלים של פצצות מצרר באזורים שבהם נעשה בעבר שימוש בנשק מסוג זה, וקוצבת לוח זמנים להשמדת כל מאגרי הנשק שמאוחסנים בהם פצצות מצרר לשם הכחדתו הסופית של נשק זה. לבסוף, אוסרת האמנה פיתוח וייצור של פצצות מצרר, ואף קובעת הוראות לשיתוף פעולה הדדי לשם הגשמת הוראות האמנה ולמתן סיוע לנפגעי פצצות המצרר.

הסיבה לסערה הבין-לאומית המתחוללת מזה כמה שנים סביב השימוש בפצצות מצרר נעוצה בהערכה כי מרבית הנפגעים מנשק זה הם אזרחים, וכי כרבע מכלל הנפגעים הם ילדים. זאת עקב הכמות הגדולה יחסית של נפלים הנותרים בשטח לאחר השימוש. חלק ניכר מהפצצונות לא מתפוצצות מיד לאחר פגיעתן בקרקע, אלא נותרות בשטח ומסכנות מאוד אזרחים - חקלאים המבקשים לעבד את אדמתם, ילדים היוצאים לשחק בשדות ועוברי אורח תמימים. למשל, לפי הערכות הפורום הבין-לאומי נגד פצצות מצרר, מתוך כארבעה מיליון פצצונות שפיזרה ישראל בשטח לבנון במהלך מלחמת לבנון השנייה, כמיליון פצצונות נשארו "חיות" בשטח, ובמהלך ששת החודשים שלאחר המלחמה גרמו למותם או לפציעתם של מעל למאתיים אזרחים.

אכן לאחר המלחמה ספגה ישראל ביקורת נוקבת בגין השימוש שעשתה בפצצות מצרר. הרמטכ"ל דאז דן חלוץ אף מינה קצין-חוקר לבדיקת השימוש שנעשה בנשק זה במהלך המלחמה נוכח החשש להפרת פקודות הרמטכ"ל בעניין זה, האוסרות ירי של פצצות מצרר לעבר אזורים מאוכלסים. בתום הבדיקה הודיע הפרקליט הצבאי הראשי כי השימוש בפצצות מצרר במהלך המלחמה נעשה באופן המתיישב עם חובותיה של ישראל לפי המשפט הבין-לאומי, וכי למרות חריגה מסוימת מפקודות הרמטכ"ל באשר לאופן השימוש בנשק זה, אין מקום לפתוח בחקירה פלילית או לנקוט הליכים אחרים. השימוש שעשתה ישראל בפצצות מצרר במהלך מלחמת לבנון השנייה זכה לעוד בדיקה במסגרת עבודתה של ועדת וינוגרד. זו מצאה כי אמנם לא הופרו דיני המשפט הבין-לאומי, אולם קבעה כי גישתו של צה"ל לשימוש בפצצות מצרר הייתה נגועה בעמימות באשר לחוקיות השימוש בנשק זה ובאשר לתנאים להפעלתו והדגישה כי "לא נכון בעינינו להשאיר בעמימותה - וללא כל התניות ואישורים - את השאלה הקריטית של ירי מצרר לעבר מטרות צבאיות בתוך כפרים שנזנחו זמנית מתושביהם" (דוח וינוגרד (ינואר 2008), עמ' 499). לבסוף המליצה הוועדה כי תיערך בחינה מחודשת של הכללים והעקרונות האמורים לחול בצה"ל על שימוש בירי פצצות מצרר וכי את מסקנות הבחינה הזאת יבדוק גם היועץ המשפטי לממשלה. פניות של חברי כנסת ללשכת היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה נענו בלקוניות ונאמר להם כי נערכה בדיקה וכי מסקנותיה מקובלות על היועץ המשפטי לממשלה. בינתיים נמנעה ישראל מהשתתפות בדיונים שהביאו לידי גיבוש האמנה נגד פצצות מצרר, ולא הצטרפה להגבלות שמטילה האמנה על החברות בה.

אין ספק כי הגבלות על שימוש בסוגי נשק שונים או בטקטיקות לחימה אינן פשוטות מבחינתן של מדינות הנמצאות בעימותים מזוינים מורכבים. זאת, בעיקר היום, כשמרבית המלחמות בנות זמננו הן נגד ארגוני טרור שאינם מכבדים את דיני הלחימה ואינם מקבלים על עצמם התחייבויות הדדיות. כפי שציין נשיא בית המשפט העליון הקודם השופט אהרון ברק, "לא פעם נלחמת הדמוקרטיה כשאחת מידיה קשורה לאחור" (בג"ץ 5100/94 הועד הציבורי נגד עינויים בישראל נ' ממשלת ישראל (1999), פסקה 39). השמירה על ערכים ועקרונות יסוד -ובראשם ראייה קנטיאנית של האדם כמטרה וכתכלית העומדת בפני עצמה ולעולם לא כאמצעי - היא המשמרת את אופייה הדמוקרטי של המדינה ואת ייחודו של משטר זה על פני משטרים אחרים. ניצחון על ארגוני הטרור אינו רק ניצחון צבאי, כי אם גם, ובעיקר, ניצחון של ערכי החירות ואהבת האדם.

בנסיבות אלה, גם אם האמנה החדשה אינה מחייבת את ישראל בשלב זה, הרי שיש מקום ליישם את רוחן של המלצות ועדת וינוגרד, שחבריה הוטרדו מהפגיעה החמורה והבלתי נמנעת באזרחים (הנלווית לשימוש בפצצות מצרר). יש לבחון מחדש את השימוש של ישראל בנשק זה מתוך שני היבטים עיקריים: (1) החובה להימנע מפגיעה מכוונת באזרחים או מפעולות התקפיות שאינן מבחינות בין יעדים אזרחיים ליעדים צבאיים; (2) החובה להפחית ככל האפשר את הנזק ההומניטרי והסביבתי הנלווה לפעולות הצבאיות ולהימנע מלפעול כשהפעולה תגרור אחריה נזק מופרז. נוכח ההערכות כי עיקר הנפגעים מפצצות מצרר הם אזרחים, כי רבים מהם הם ילדים, וכי האפקט הפוגעני הניכר של פצצות אלה מוסיף לפגוע בחפים מפשע גם זמן רב לאחר תום פעולות האיבה, יש להניח כי רק לעתים רחוקות, אם בכלל, השימוש בנשק זה יענה על הדרישות המפורטות לעיל.

כפי שהתחייבה ישראל בעבר: שלא לעשות שימוש בנשק בעל רסיסים שאינם ניתנים לזיהוי או בלייזר מעוור; כשם שהיא מקבלת את האיסור על שימוש בקליעים נפיצים או קליעי דום-דום; כשם שאינה חולקת על רבים מדיני הלחימה שנועדו לצמצם את הסבל הנגרם עקב מוראות המלחמה; בהיותה מדינה המתגאה בערכיו המוסריים של צבאה; ומעל לכול בהיותה דמוקרטיה השואפת לשמר את אופייה הדמוקרטי ואת ערכי הדמוקרטיה - על ישראל לקבל על עצמה הגבלות של ממש בנוגע לשימוש בפצצות מצרר ולהימנע מכרוניקה של פגיעה ידועה מראש באזרחים.

עו"ד שירי קרבס היא עוזרת מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה ומתמחה בתחום המשפט הבין-לאומי באוניברסיטה העברית.