ייצוג אזרחים החיים בחו"ל

הבחירות המתקרבות בארצות הברית מזכירות לחלקנו את הכרעתן הדרמטית של תוצאות הבחירות הקודמות באמצעות קולות המצביעים החיצוניים - אותם קולות של אזרחים הנמצאים מחוץ לארצות הברית. עוד בגיליון 38 של פרלמנט סקרנו את הזכות להצביע כביטוי מהותי ל"זכות השתתפות מלאה בחיים הפוליטיים", כדבריו של רוברט דאל, מעבר לזכות ההצבעה הכללית, נשאלת השאלה מהי מידת ייצוג האזרחים שאינם דרים במדינת המוצא שלהם כמשתתפים אקטיבים במערכת הפוליטית הרשמית, וכן כנציגי המאפיינים והצרכים הייחודיים, היכולות והאינטרסים של הקהילות המתגוררות מחוץ לארץ שבאזרחותה הם מחזיקים.

בחלק ממדינות אירופה הזכות לייצוג בפרלמנט שמורה לאזרחים אלה. בחלק אחר קיים מיסוד של ייצוגם בדמות פעילות פרלמנטרית ייחודית או באמצעות גופים רשמיים אחרים המעגנים את מעמדם של האזרחים שאינם מתגוררים במדינה, מכירים ביכולותיהם ובצרכיהם הייחודיים וממסדים ערוץ של הידברות ותיאום בין המדינה לבין האזרחים. עם זאת, ברוב מדינות אירופה לא קיים מכשיר פורמלי למיסוד קשרים אלה. בין הדגמים המוצעים קיימים דגמים "יצירתיים" ביותר; אחד מהם הוא ההצעה העומדת על הפרק בשווייץ, להקמת קנטון "וירטואלי" שיהיה הקנטון ה-27 ויבטיח את כניסתם לפרלמנט של שני נציגים המייצגים את האזרחים החיים בחו"ל.

מדינות שבהן הייצוג הוא על-ידי נציגים בבית הנבחרים

בצרפת, בהתאם לסעיף 24 בחוקה, אזרחי צרפת שאינם גרים בה מיוצגים בסנאט. הסנאט הוא הבית העליון וככזה הוא בעל תפקיד ייצוגי יותר בהשוואה לבית התחתון; זאת למרות שעל-פי החוק תפקידיהם דומים: חקיקת חוקים ופיקוח על הממשלה. החל מספטמבר השנה ועד ל-2010 יגדל בהדרגה מספר חברי הסנאט ל-346 (גידול של 25 מקומות), כדי לשקף שינויים דמוגרפיים בצרפת. על-פי החוק (83-499) מ-1982 נקבע כי מספר הנציגים בסנאט של אזרחים הגרים מחוץ לצרפת יעמוד על 12. נציגים אלה הם חברי סנאט שווים ומלאים לכל דבר ועניין, המתמנים למשך תשע שנים בסבבים של ארבעה. שנים עשר הסנאטורים הללו נבחרים על-ידי 150 חברי ה-CSFE - המועצה העליונה של אזרחי צרפת בחו"ל, שנוסדה ב-1948. חברי ה-CSFE עצמם נבחרים לתקופות של שש שנים על-ידי הצבעת אזרחי צרפת שאינם גרים בה הרשומים בקונסוליות צרפת, בשני סבבים המבטיחים תחלופה של חברי הוועדה. ראש המועצה הוא שר החוץ, ובידו למנות עוד 20 חברי מועצה על בסיס כישורים. נציג נוסף ממונה על-ידי שר החוץ כדי לייצג את אזרחי צרפת באנדורה. ה-CSFE מייעץ לממשלת צרפת בנושאים רלוונטיים, ובייחוד בדבר חוקים ותקנות המשפיעים על האזרחים הגרים מחוץ לצרפת. נציגים נבחרים גם לוועדות ולסוכנויות רשמיות כגון המועצה החברתית-כלכלית, שעליה אפשר לקרוא בגיליון 44 של פרלמנט. אפשר לצפות באתר אינטרנט מיוחד המכיל פרטים על 12 חברי הסנאט וכן מידע לאזרחים מחוץ לצרפת (בצרפתית בלבד), בכתובת:
http://expatries.senat.fr.

מסגרות ייצוג נרחבות עומדות גם לרשות אזרחי איטליה שאינם דרים בה - החל ממושבים שמורים בשני בתי הפרלמנט האיטלקי ועד לוועדות של נציגים נבחרים באיטליה ומחוץ לה.

תיקון לחוקה מה-17 בינואר 2000 קבע יצירת מחוז בחירה מיוחד לשני הבתים, הוא מחוז הבחירה מחוץ לאיטליה; תיקון נוסף מה-18 באוקטובר 2000 קבע כי 12 מקומות בבית התחתון (Chamber of Deputies) ושישה מקומות בסנאט יישמרו לנציגי האיטלקים בחו"ל וייבחרו על-ידם (מקומות משוריינים).

לפי חוק מ-1985 נוצרו ועדות של איטלקים בחו"ל (Committees of Italians Abroad) המסונפות לקונסוליות. מחוז מוגדר כבעל 3,000 אזרחים רשומים לפחות. בכל מחוז קונסולרי בגודל של עד 100,000 אזרחים נבחרת ועדה של 12 נציגים; במחוזות הגדולים שבהם מעל ל-100,000 אזרחים הוועדות מונות 24 נציגים. ועדות אלה נועדו לסייע לגולים בשיתוף עם הקונסוליות, ומטרתם לעודד את הארגונים והאיגודים של איטלקים בני המקום בנושאי רווחה, תרבות וספורט, לימודי איטלקית ועוד. חברי הוועדה בכל מחוז בחירה נבחרים בהצבעה כללית וישירה לתקופה של חמש שנים. אזרחים ממוצא איטלקי (דור שני, או יותר) רשאים להצטרף אל הוועדות. חברים ממוצא איטלקי יכולים להוות עד שליש מחברי הוועדות באירופה ועד לשני שלישים מחוץ לאירופה. שמונה עשרה נציגים נבחרים במחוז בחירה "חו"ל" לשני בתי הפרלמנט (12 לבית התחתון ו-6 לסנאט). בכך מתגלה איטליה בין המובילות בשיתוף אזרחיה החיים מחוץ למדינה. במדינות שבהן פחות מ-3,000 אזרחים רשומים, הקונסול רשאי למנות בעצמו חברים לוועדות. ב-26 למרס 2004 בחרה הקהילה האיטלקית בישראל, המונה כ-10,000 חברים, את נציגיה בפעם הראשונה. הרשימה היחידה שהעמידה עצמה לבחירות כונתה "האיטלקים", 1,355 בוחרים נתנו לה את קולם והיא זכתה בכל 12 המקומות בוועדה.

קיימת גם בנוסף המועצה הכללית של האיטלקים בחו"ל (The General Council of Italians Abroad), שעל הקמתה הוחלט בחקיקה מ-1989 שיושמה לראשונה רק ב-1998. המועצה היא מוסד מייצג של הקהילה בחו"ל ותפקידה להקל על התנאים, לחזק הקשרים, להבטיח שמירת זכויות וזהות תרבותית ולשונית ולסייע לקליטתם של האיטלקים במדינת מגוריהם. יו"ר המועצה הוא שר החוץ. במועצה 94 חברים, ש-65 מתוכם נבחרים על-ידי אלקטורים המייצגים את הקהילות המקומיות ו-29 ממונים לפי מפתח מפורט.

המועצה יכולה, ביוזמתה או על-פי בקשת ראש הממשלה או ראש אחד הבתים, להציע הצעות או לבקש בקשות בנושאי מדיניות. יחד עם זאת, המועצה חייבת על-פי חוק לפרסם את עמדתה לגבי הצעות חוק איטלקיות בנושאים הבאים: תקציב המדינה הנוגע לקהילה האיטלקית בחו"ל; תכניות רב-שנתיות הנוגעות למימון בתי ספר איטלקיים בחו"ל, פנסיה; מידע ושידורים ברדיו ובטלוויזיה המיועדים לקהילה שבחו"ל ועוד. המדינה מחויבת לספק למועצה כל מידע שהיא מבקשת.

אזרחי ארה"ב, הגרים מחוץ למדינה מנסים להשיג הכרה של הקונגרס ועיצוב דרכים נוספות להשפעה אזרחית ופוליטית; זאת, מעבר לזכות ההצבעה מרחוק הקיימת בארצות הברית כיום. הן במפלגה הדמוקרטית והן במפלגה הרפובליקנית פועלות קבוצות העוסקות באמריקנים בחו"ל ובפעילות בקרבם. שדולות המייצגות את האמריקנים בחו"ל מעוניינות בעיקר להשיג ייצוג בקונגרס. בנוסף, קבוצות אלה מבקשות כי בוועדה המייעצת לדיפלומטיה ציבורית - Advisory Commission on Public Diplomacy - המהווה חלק ממחלקת המדינה, ייכלל לפחות אמריקני אחד המתגורר בחו"ל.

ההצעות בנושא זה אינן חדשות - כבר לפני כעשור עלו לדיון בקונגרס הצעות ברוח דומה, אך לא הועמדו להצבעה. יש הטוענים כי אחת הסיבות העיקריות להתעוררות הנושא בתקופה זו הן הצעות לביטול הטבות מס שאזרחים הגרים מחוץ למדינה נהנים.

דרישות הייצוג של אזרחים מחוץ למדינה כוללות את הצורך במפקד אוכלוסין כדי להעריך את מספר האזרחים המתגוררים מחוץ לגבולות ארצות הברית ואת מיקומם. מספר זה אינו ידוע, ונאמד באופן גס ביותר בין 3 ל-7 מיליונים. מתח פוליטי שורר סביב המפקד: בעוד שמזה כמה שנים קיימת דרישה כי ה-Bureau of the Census (גוף האחראי על עריכת מפקדי אוכלוסין וסוגיות דמוגרפיות) יערוך מפקד שיכלול את אזרחי ארצות הברית שאינם גרים בה, דרישה זו לא התמלאה עד כה. יחד עם זאת לאור הצעת חוק בשם "Census of Americans Abroad Act" מ-2003, וכשלב מקדים לעריכה שוטפת של המפקד (מדי עשור) והכללתו כבר במפקדים החל מ-2010, נערך בימים אלה "פיילוט" שבמסגרתו מתקיים מיפקד מצומצם שנועד לבחון את האפשרות לקיומו של מפקד גלובלי. הפיילוט נערך בצרפת, בכווית ובמקסיקו. 

מדינות שבהן הייצוג נעשה באמצעות גופים מיוחדים הקשורים למשרד ממשלתי

אזרחי יוון הגרים מחוצה לה מונים כ-5 מיליון נפש. בפרלמנט היווני אין חברים המייצגים ספציפית את האזרחים המתגוררים מחוץ למדינה, אולם קיימת ועדה פרלמנטרית קבועה לענייני היוונים שאינם גרים ביוון.

בנוסף, ב-1983 הקימה ממשלת יוון גוף בשם The General Secretarial for Greek Abroad - GGAE, שמועסקים בו כ-100 עובדים. שירות זה הוא גוף ציבורי אוטונומי בסמכותו של משרד החוץ היווני ותחת פיקוחו. עיקר פעילותו הוא תיאום ועיסוק בנושאים המעסיקים את אזרחי יוון שמחוצה לה. כמו כן מפעיל ה- GGAE אתר אינטרנט ייעודי, ביוונית ובאנגלית. האתר כולל את החוקים היווניים הנוגעים לזכויותיהם וחובותיהם של אזרחים הגרים מחוץ ליוון ושל תושבים חוזרים; תמצית החוקים הקשורים להגירה, לחינוך ולתעסוקה במגוון מדינות שמתגוררים בהן אזרחים יוונים, וכן צ'ט וערוצי עיתונות שונים.

מטרת האתר היא ליצור רשת בלתי-אמצעית של קשרים ומידע בין יוונים בארצות שונות. פרויקט נוסף בארגונו ובמימונו של ה- GGAE נקרא "חודש התרבות היוונית". אלה הם אירועים המתרחשים מדי שנה במדינות שונות בהשתתפות אמנים מיוון, אנשי הקהילה היוונית ותושבים מקומיים המתעניינים בתרבות יוון. במהלך חודש זה מתקיימות הרצאות כלליות ומפגשים בין יזמים, אנשי אקדמיה, אמנים ובעלי מקצועות שונים, יוונים ושאינם יוונים, במטרה לטוות קשרי שיתוף פעולה וידידות לאורך זמן.

לאזרחי ספרד המתגוררים מחוצה לה אין ייצוג מיוחד בפרלמנט. יחד עם זאת, מועצות של אזרחים ספרדים קיימות בצמוד למחוזות הקונסולריים הספרדיים המונים 700 אזרחים ומעלה הרשומים ברשימת ההצבעה של הקונסוליה. המועצות הן גופים מייעצים המתמקדים בעיקר בתחומי זכויות אדם. גודל המועצה נע בין 7 ל-21 חברים, לפי גודל האוכלוסייה המקומית הרלוונטית. החברים נבחרים לארבע שנים באמצעות הצבעה אוניברסלית ישירה של אזרחים ספרדים הרשומים בפנקס הבוחרים. מועצות כאלה קיימות כיום ב-31 מדינות. מועצות האזרחים הספרדים בוחרות 43 מתוך 51 חברי המועצה הכללית של הגירה, שבין תפקידיה גם עריכת מחקרים בסוגיות הקשורות לאזרחים המתגוררים מחוץ לספרד.

בישראל קיימת מורכבות מיוחדת, בייחוד בשל ההבדל בין אזרחי המדינה לבין יהדות התפוצות (כולם אזרחים פוטנציאליים). גופים שונים עוסקים בקשר עם התפוצות, בכללם יחידה מיוחדת במשרד החוץ. המחלקה לתושבים חוזרים המשרד לקליטת עלייה מארגנת, תוך שיתוף פעולה עם ישראלים לשעבר ועם יחידות מתאימות במשרד החוץ, מגוון פעילויות כגון "בתים ישראלים" - פעילות בבתי אזרחים לשעבר להגברת הקשר הקהילתי והזיקה לישראל, תמיכה בתנועת הצופים שפעילים בה ילדי ישראלים לשעבר, כנסי יזמות, תכניות לעידוד התנדבות לצבא וללימודים גבוהים בישראל. כמו כן מנגישה המחלקה את המידע הרלוונטי לגבי זכויות התושבים החוזרים. אמנם הפעילות מכוונת בעיקר לעידוד עלייה, אך תשומת לב מוקדשת גם לשמירה על קשר עם האזרחים לשעבר. בצוות משרד הקליטה אין משרה או תפקיד רשמי המוגדר כנציג של הקהילה הישראלית מחוץ למדינה שאותו חייב למלא אזרח לשעבר. יחד עם זאת, הפעילות הקהילתית בחו"ל מתקיימת באמצעות שיתוף פעולה מקומי עם האזרחים לשעבר המקומיים.

מדינות שבהן הייצוג נעשה באמצעות ועדה רשמית

לאזרחי בלגיה הגרים מחוצה לה אין ייצוג מיוחד בפרלמנט או ועדה קבועה העוסקת בענייני האזרחים הדרים מחוץ למדינה. יחד עם זאת, בממשלה הוואלונית קיימת ועדה המייצגת את האזרחים הגרים מחוץ למדינה.

במאמר על מדיניות ההגירה, גם הוא בגיליון מס' 38, ציינו את מגוון הסיבות לתופעת ההגירה המובילה ליציאת אזרחים ממדינות המקור שלהן. נמנים ביניהן המאפיינים הגלובליים של שוק העבודה, שאיפה לשיפור באיכות חיים, ניידות גוברת הנובעת משיפור ברמת הניידות בשל שכלול והוזלה של מחירי התחבורה, וכן בשלבים מוקדמים יותר של המאה העשרים לאחר נסיגת הקולוניאליזם והן במדינות החדשות באזורי הבלקן ומזרח אירופה. במקרים מסוג זה, האזרחים נשארו במקומם והמדינה היא ש"זזה". מתן זכויות הצבעה וייצוג מלא לאזרחי המדינות האחרונות במדינות המקור שלהן, יוצר מצב פוליטי רגיש וסבוך המעלה שאלות לגבי גבולות הריבונות המדינית של המדינה שבה בעלי הזיקה למדינה השכנה מתגוררים בפועל.

הכתוב מבוסס על:

• Democratic rights of European Expatriates, January 2004.
http://www.euromonde.org

• La  Representation des citoyens expatries, Janvier, 2001.
http://www.senat.fr/lc/lc84/lc84.pdf

• Olson, Elizabeth., American abroad keep up fight to get delegate in congress. International Herald Tribune, March 6, 2004.
http://www.ggae.gr

• Baubock, Rainer, How migration transforms citizenship: international, multinational and transnational perspectives, IWE - working paper series No. 24, February 2002