יחסי הגומלין בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי - לקראת הבחירות המוניציפליות

"הרשויות המקומיות הן אחד היסודות העיקריים של כל משטר דמוקרטי", כך קובעת האמנה האירופאית לשלטון עצמי מקומי. תפישה זו מדגימה את מהות הדגם האירופאי, לפיו, השלטון המרכזי מעניק אוטונומיה לרשויות המקומיות ומאציל להן סמכויות ואחריות. בישראל ניתן לזהות גישה אמביוולנטית כלפי השלטון המקומי, כך שהוא בבחינת "משרתם של שני אדונים" - השלטון המרכזי מחד, וציבור התושבים מאידך. ניכרת שליטה ריכוזית של משרדי הממשלה על הנעשה במישור המקומי, עד כדי כך שמעמדן של הרשויות המקומיות הוא כשל "קבלן משנה" הפועל לפי הוראתו, תחת פיקוחו של השלטון המרכזי ובמימונו. ומנגד, הרשות המקומית היא גוף עצמאי הנבחר על ידי התושבים, הדואג לספק את השירותים החיוניים להם, ושחייב בדין וחשבון לתושבים על פעולותיו. מערכת הבחירות לרשויות המקומיות, והבחירה הישירה של ראש הרשות המקומית מבטאות את מעמדו הפוליטי של השלטון המקומי כישות שלטונית וייצוגית  נפרדת, ובכך מחדדות את הפיצול במעמדו של השלטון המקומי.

לרגל הבחירות לרשויות המקומיות שתיערכנה בחודש נובמבר הקרוב, יתמקד המאמר ביחסי הגומלין בין השלטון המרכזי והמקומי, תוך כדי הצגת מוקדי האנלוגיה הניתנים לזיהוי בפרופיל של  הפוליטיקה ברמה המקומית והארצית.

היבט אנלוגי מרכזי המצביע על שעתוק של רפורמות מהמישור המקומי לארצי הוא השינוי בשיטת הבחירות. חוק הרשויות המקומיות שהתקבל בשנת 1976, קובע כי ראש הרשות נבחר בבחירה ישירה.  המועצה המקומית נבחרת בשיטה יחסית לפי רשימות קבועות. במובן מסוים, חוק הבחירה הישירה של ראשי הרשויות המקומיות, ופיצול ההצבעה בבחירות המקומיות היו הסנוניות שבישרו את חוק הבחירה הישירה לראשות הממשלה כעשרים שנה מאוחר יותר.

כאשר בוחנים את הגורמים שהאיצו את שינוי שיטת הבחירות ניתן לראות כי הן בבחירות המקומיות והן בשינוי שיטת הבחירות הארציות מדובר בניסיון לנטרל אותם גורמים ביניהם: מניעת משברים קואליציוניים והתנגשויות פוליטיות, מניעת תופעות של סחטנות סיעתית ("כלנתריזם"), הפיכת מעשה מרכבת הקואליציה לקל ונוח יותר וחיזוק כוחו של העומד בראש הרשות. קשה להעריך בשלב זה האם הושגו תכליות אלה באמצעות הבחירה הישירה לראשות הממשלה, אולם ניתן לומר מהניסיון העולה מן הדגם של הבחירה הישירה ברשויות המקומיות ביחס למיגור תופעות אלה, כי הבחירה הישירה ברשויות המקומיות לא עמדה בציפיות. אין כל הוכחה שלפי השיטה החדשה קל יותר להרכיב קואליציה שלטת, ושההסכמים הקואליציוניים נעשו נוחים וקלים יותר. יחד עם זאת תרמה הבחירה הישירה לניתוק הפוליטיקה המקומית מן הפוליטיקה הארצית-מפלגתית, והפכה את ההצבעה לראש הרשות להצבעה עניינית לגופו של מועמד והדגישה את האלמנט של אחריות אישית ו - Accountability  של ראש הרשות כלפי התושבים.

מישור אחר שבו ניתן לזהות את יחסי הגומלין בין מערכת הבחירות ברשויות המקומיות ומערכת הבחירות הארצית הוא היותה של מערכת הבחירות המקומיות "מערכת אקספרימנטלית" למפלגות חדשות. כמה מן המפלגות אשר רצו לבחון את פוטנציאל כוחן האלקטוראלי התמודדו לראשונה כמפלגות בבחירות לרשויות המקומיות. התארגנות ש"ס לקראת הבחירות לכנסת האחת-עשרה (1984) היא דוגמא לגיבוש מפלגה חדשה בזכות תמריצים מן המישור המקומי. במפלגת "ישראל בעליה" ניתן לזהות דגם הפוך. מעודדת מההצלחה בבחירות לכנסת נערכת המפלגה להתמודדות בכארבעים רשויות בבחירות המוניציפליות הקרובות. תופעה זו מאפיינת גם מפלגות מקרב המגזר הערבי. "הרשימה המתקדמת לשלום" היא גלגול של "התנועה המתקדמת" שהתמודדה בבחירות המוניציפליות ב-1983 וזכתה בהן להצלחה שבעקבותיה פנתה להתמודדות במישור הארצי.

אחת האנלוגיות הבולטות ביותר לעין הנה רמת הייצוג הנמוכה של נשים במישור המקומי כמו גם במישור הארצי. ממחקרים עולה כי ישנה מגמה איטית של עלייה בייצוג נשים ברשויות המקומיות מאז שנות השישים.  מאז שנת 1950 כיהנו כראשי מועצה רק שמונה נשים, ובין כלל הנבחרים למועצות, הנשים מהוות כיום 10.9%. ייצוג זה נמוך בהשוואה למדינות דמוקרטיות אחרות, ובפרט בהשוואה למדינות הסקנדינביות בהן אחוז הייצוג של הנשים בשלטון המקומי נע בין 30%-40%. מניסיון במדינות אחרות עולה כי בשיטות בחירה ישירות הסיכויים לבחירת נשים הן הנמוכים ביותר, בהשוואה לשיטות בחירה יחסיות-רשימתיות. ככל הנראה אחת הדרכים הטובות ביותר להבטיח ייצוג נשים הוא שריון מקומות לנשים. יחד עם זאת השריון הוא אסטרטגיה הפועלת כחרב פיפיות שכן,  מחד, השריון מבטיח רמת ייצוג גבוהה יותר, אך מנגד, נוטה לעצור את המגמה של עליית הייצוג לאחר שמושג המינימום שנקבע בו.

הרשויות המקומיות הפכו להיות ערוץ הקידום הפוליטי הפורה ביותר. בעוד שבעבר הצבא היה קרש הקפיצה העיקרי לפוליטיקה הרי שבכנסת המכהנת כיום 19 מבין חברי הכנסת שימשו כראשי עיריות, ו-21 היו בעברם חברי מועצות מקומיות. כלומר, כשליש מבין חברי הכנסת הם בעלי רקע פוליטי שמקורו בשלטון המקומי. זאת ועוד, התופעה של "הצנחת" אנשי צבא לפוליטיקה לא מתייחדת עוד רק למישור הארצי אלא חודרת גם לשורות המישור המוניציפלי ( לדוגמא, עמרם מצנע בחיפה).

בבחירות האחרונות לרשויות המקומיות שנערכו ב -1993 הסתמן המהלך של מעבר ממישור מקומי לארצי כמעבר דו-סיטרי. בבחירות אלה נקבע התקדים לפיו שרים לשעבר פנו להתמודדות על ראשות הערים הגדולות (רוני מילוא בתל-אביב ואהוד אולמרט בירושלים). משמע הפוליטיקה במישור הארצי מהווה כיום במובן מסוים קרש קפיצה לפוליטיקה המקומית. יתכן כי הדבר גם מלמד על החשיבות הרבה של השליטה ברשויות המקומיות בעיקר בעיני המפלגות הגדולות. מעבר דו-כיווני זה העלה מעל לפני השטח את סוגיית "כפל התפקידים",  המתייחסת לראש רשות המכהן בו זמנית גם כח"כ. סעיף 13 א' לחוק חסינות חברי הכנסת אוסר על כפילות זו.

הסוגיה שעולה בכל מערכת בחירות מקומיות מחדש היא האם הבחירות המקומיות מהוות מעין מערכת בחירות מדגמית העשויה להוות אינדיקציה אלקטוראלית לבחירות הארציות. מבדיקת תוצאות הבחירות לרשויות המקומיות מול תוצאות הבחירות הארציות עולה כי לא בהכרח קיים מתאם בין השתיים. היות שבמערכת הבחירות לרשויות המקומיות ישנם משתנים מתערבים רבים - הכרות אישית עם המועמד, אישיותו של המועמד, יכולתו לטפל בעניינים המוניציפליים היומיומיים - קשה לאמוד את השפעתו או עצם קיומו של הגורם המפלגתי כשיקול בבחירת המצביעים.

הכתוב מבוסס על

* אשר אריאן, הרפובליקה הישראלית השניה, בהוצאת אוניברסיטת חיפה וזמורה-ביתן, תל-אביב, 1997 .

* דוד דרי, מי שולט בשלטון המקומי, בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה והקיבוץ המאוחד, תל-אביב, 1994.

* בנימין נויברגר , המפלגות בישראל, בהוצאת האוניברסיטה הפתוחה, תל-אביב, 1997.

ח"כ שכיהנו כראשי ערים
רפי אדרי,  אהוד אולמרט, רפי אלול, פיני בדש, זאב בוים, יגאל ביבי, מיכה גולדמן, צבי הנדל, רפיק חאג' יחיא, תאופיק חטיב, סאלח טריף, מקסים לוי, יהודה לנקרי, דוד מגן, סלים סאלח, שאול עמור, עמיר פרץ,  אברהם שוחט, מאיר שטרית.

ח"כ שכיהנו כחברים במועצות המקומיות
אפי אושעיה, דוד אזולאי , דליה איציק, רומן ברונפמן, משה  גפני, שבח וייס, עמנואל זיסמן, דוד טל, יונה יהב, אליהו ישי, יצחק כהן, יוסי כץ, האשם מחאמיד, יהושע מצא, מיכאל נודלמן, אברהם פורז,  רפאל פנחסי, מאיר פורוש,   מיכאל קליינר, רובי ריבלין, משה שחל.