ממשלת הימין האוסטרית וגבולות ההתערבות הבין-לאומית

הרכבתה של ממשלת הימין באוסטריה, ארבעה חודשים לאחר הבחירות הפרלמנטריות בה, עוררה גלי מחאה ממושכים ברחבי העולם. התקשורת עסקה בנושא בהרחבה, תוך תיאור התבטאויותיו הקיצוניות של ירג היידר, מנהיגה של "מפלגת החירות האוסטרית" (FPO), והלחץ הבין-לאומי שהופעל על אוסטריה במטרה למנוע את הקמתה של ממשלה שבה חברה מפלגתו.

ההתערבות הבין-לאומית בענייניה הפנימיים של אוסטריה גרמה לסערה דיפלומטית, והעלתה אל פני השטח מחלוקות עזות באשר להצדקה של התערבות מסוג זה. למרות שהלחץ הבין-לאומי הוגבל למישור הדיפלומטי (ולא התבטא בסנקציות כלכליות משמעותיות, לא כל שכן בהתערבות צבאית), היו שראו בכך תקדים לא רצוי.

עד כה, הציגו מקרי ההתערבות הבין-לאומיים הבולטים (מלחמת המפרץ, קוסובו, בוסניה, לוב) דגם דומה: יזמת ההתערבות הגיעה מצד מדינות דמוקרטיות מערביות, והופנתה תמיד כלפי מדינות שאינן דמוקרטיות.
המקרה האוסטרי מהווה על כן חריגה ברורה מדגם זה. לראשונה מופעל לחץ בין-לאומי (בעיקר דיפלומטי) כלפי מדינה דמוקרטית. מעבר לכך - הלחץ מופעל על רקע שיתופה בממשלה של מפלגה אשר זכתה בכוחה בבחירות חופשיות ושוות, שההליך הדמוקרטי שלהן אינו מוטל בספק.

זו הסיבה שרבים רואים בלחץ הרב שקדם להרכבת הקואליציה באוסטריה, ובצעדים שננקטו לאחר הרכבתה, תקדים בעל משמעות. מה הביא אפוא לתקדים זה, ומהן המשמעויות המידיות והרחוקות שלו?

מאז קריסת ברית המועצות וסיום המלחמה הקרה, התרבו המקרים שבהם נחשף המתח בין שני עקרונות יסוד. מצד אחד - העקרונות הליברליים-אוניברסליים של חירויות וזכויות האדם מצד שני - עקרון הריבונות, המהווה אבן יסוד ביחסים הבין-לאומיים.
עם תהליך הגלובליזציה והתחזקותם של ארגונים ומוסדות על-לאומיים צמח מושג האחריות הגלובלית, הרואה בממשלות את הגופים האחראיים לשמירה על כמה תחומים הנוגעים לכלל האנושות, וביניהם זכויות אדם בסיסיות. במקרים שבהם ניכרו פגיעות חמורות בתחומים אלה מצאו מדינות המערב לנכון להתערב, וקראו בכך תגר על עקרון הריבונות.
אולם תופעות של רצח עם, של טיהור אתני ושל תמיכה בטרור הן לא המקרה הניצב לפנינו. אוסטריה היא אחת מהמדינות הדמוקרטיות היציבות ביותר, וההתערבות בענייניה אינה באה בעקבות הפרות של זכויות אדם כלשהן, אלא בראש ובראשונה בשל התבטאויותיו השנויות במחלוקת של מנהיג מפלגה פופוליסטי. מהות התקדים, אם כן, נעוצה בעליית מדרגה של העילה להתערבות בין-לאומית בענייניה הפנימיים של מדינה ריבונית: מתגובה על מעשים, לתגובת מנע הנובעת מחשש למעשים עתידיים. ההתערבות בפוליטיקה הפנימית של אוסטריה משקפת פיחות שחל במעמד הריבונות, במיוחד במדינות המקושרות בבריתות ובחוזים לארגונים על-לאומיים רבים. הריבונות הפכה, במידה רבה, לריבונות מוגבלת (limited sovereignty). עם זאת, עולה השאלה מדוע הגיעה עליית המדרגה דווקא במקרה האוסטרי.

אין צורך להפליג שנים ארוכות לאחור כדי לגלות שמקרים דומים לא זכו בעבר לתגובות חריפות מצד מדינות האיחוד או מצד ארה"ב: ב-1994 כיהנו בממשלתו של ברלוסקוני באיטליה חמישה שרים מהמפלגה הנאו-פאשיסטית, אשר אף היא שייכת לימין הקיצוני וגם מנהיגה נתפס בביטויים שנויים במחלוקת, כגון זה שבו תיאר את מוסוליני כמדינאי הגדול ביותר של המאה. צירופה של מפלגה זו לממשלה הביא אמנם למחאות בין-לאומיות, אך הן היו מתונות מאוד ולא גררו עמן כל סנקציות. בצרפת, מן הצד השני של הקשת הפוליטית, קיימות דוגמאות לפוליטיקאים שמאליים קיצוניים שהיללו את פשעיו של סטלין ולמרות זאת צורפו לממשלה.
אזרחים אוסטרים אחדים טענו כי אילו היה מדובר במדינה בעלת משקל "כבד" יותר באיחוד האירופי (כמו איטליה וצרפת), הלחץ עליה לא היה מתרחש בעצמה כה רבה. הייתכן כי יש משהו בטענות אלו? האמנם נוח יותר "להיטפל לחלשים"?

תשובה חיובית לשאלות אלה תתעלם מגורם אחר העשוי להטיל אור על שיקולי ההתערבות: התמורות שחלו באיחוד האירופי בשנים האחרונות, שהפכו אותו מגוף שעיקר עיסוקו בתחום הכלכלי לקהילייה המקפידה גם על שמירת המסגרת הערכית של החברות בה. הביטוי המוסדי לתמורות אלה התרחש ב1997-, כאשר חברות האיחוד חתמו על "הסכם אמסטרדם". בסעיף משמעותי מאוד של הסכם זה, מתחייבות המדינות לכבד את עקרונות זכויות האדם והחירויות הבסיסיות, להילחם בגזענות ולמנוע תופעות כגון שנאת זרים. חשוב מכך, לראשונה הוקם מנגנון אכיפה המאפשר הטלת סנקציות במקרים בהם מדינה חברה מפרה עקרונות אלו: כאשר לפחות שליש מהמדינות החברות קובעות כי מדינה חברה הפרה את העקרונות בצורה חמורה ועקבית, קיימת אפשרות חוקתית להשעות חלק מזכויותיה של אותה מדינה במסגרת האיחוד.

למרות הסכמה רחבה לכך שהמצב באוסטריה לא הגיע לידי צורך בהפעלת מנגנון האכיפה, היו אלה מדינות האיחוד שיזמו את הלחץ. מובילות היזמה היו צרפת, גרמניה ואיטליה, ומכאן הייתה הדרך קצרה לגינוי משותף של כל 14 ממשלות האיחוד (מלבד אוסטריה, כמובן) ב-31 לינואר.

הגינוי הנחרץ של חברות האיחוד, שכלל איומים להשעות את היחסים הדו-צדדיים ולהטיל סנקציות כלכליות על אוסטריה, היה צעד מפתיע, בעייתי ומעורר מחלוקת בפני עצמו. היה זה גינוי משותף מטעם 14 הממשלות, ולא מטעם האיחוד האירופי - דבר שהיה מחייב גם את הסכמתה של אוסטריה. מבחינה חוקתית, השעיית היחסים לא תפגע במעמדה של אוסטריה באיחוד (אלא אם כן יופעל מנגנון האכיפה), אך אוסטריה תישאר בפועל מבודדת ומנודה.

העמימות החוקתית של הסנקציות מפלגת את היבשת האירופית לשני מחנות, המבטאים גישות שונות כלפי סוגיית ההתערבות.
אלה המצדדים בהטלת הסנקציות טוענים כי מדינות האיחוד צריכות לשמור בצורה נחושה על עקרונות יסוד, ולהבהיר כי באירופה של היום אין מקום לתופעות של גזענות ושל שנאת זרים. חלקם אף אינם מסכימים לקביעה שיש כאן התערבות בוטה בענייניה הפנימיים של אוסטריה, ומפרשים את הטלת הסנקציות כפעולת התגוננות של משטרים דמוקרטיים החוששים שהצלחת מפלגה קיצונית תעודד את פריחתן של מפלגות כאלה במדינות שכנות.
מן העבר השני נשמעים קולות אחרים, אשר מודאגים אף הם מכניסת מפלגת ימין קיצוני לממשלה האוסטרית אך טוענים כי להתערבות הגסה בעניינים הפנימיים של מדינה חברה יש בסיס חוקתי רעוע, וכי היא עלולה להוות תקדים מסוכן. קולות אלה גורסים שבחוקת האיחוד אין כל סעיף המונע שיתופן של מפלגות, ולו קיצוניות, בממשלה כל עוד הן פועלות במסגרת כללי הדמוקרטיה והחוק. בנוסף, הם מביעים חשש שהפגיעה החמורה בריבונות העם האוסטרי אשר בחר את ממשלתו בבחירות דמוקרטיות, תביא לתוצאות הפוכות מהמקווה ותגרום להקצנה בעמדתם של אזרחים אוסטרים כלפי האיחוד. ייתכן שדווקא השתתפותה של מפלגה קיצונית בממשלה תביא לריכוך עמדותיה, כפי שקרה במקרה של המפלגה הנאו-פאשיסטית האיטלקית. טענה מעניינת נוספת נוגעת בשאלת העיתוי: אם מפלגת החירות האוסטרית אכן חרטה על דגלה עקרונות כמו גזענות ושנאת זרים, האם לא היה זה מן הראוי לפסול אותה עוד טרם הבחירות, ללא קשר להצלחתה האלקטורלית? האין זו צביעות לאפשר למפלגה להתקיים רק כל עוד היא אינה משתתפת בממשלה?

האיחוד האירופי עומד כיום מול אחד מהמבחנים הרציניים ביותר מאז היווסדו. עד כה התקבלו הוויתורים הבודדים על מאפיינים ריבוניים (כמו מטבע לאומי) כצעד הכרחי. כעת, לראשונה, המציאות של ריבונות מוגבלת עומדת למבחן ומעוררת שאלות קשות: מתי ייחשב לחץ בין-לאומי ללגיטימי, ומתי ייתפס כהתערבות בוטה בענייניה הפנימיים של מדינה? מהו העיקרון החשוב - זכויות אדם או השמירה על עקרון הריבונות? מהו גבול ההתערבות הבין-לאומית?
ההפגנות הרבות ברחבי היבשת מבטאות את התקווה ואת החשש מזירה חדשה זו של יחסים בין-לאומיים. עיקר הדילמה מופנה לממשלות ולאזרחי המדינות החברות באיחוד הן המתוות את הקו כלפי אוסטריה. ארה"ב וקנדה יצאו בהצהרות מגנות ובאיומי סנקציות רק לאחר שממשלות האיחוד נקטו בקו נחוש, אחיד ומתואם. גם ישראל, מבחינה זו, פטורה ממכלול השיקולים שהאיחוד חייב להביא בחשבון אך היא רואה עצמה מעין "חלוץ מוסרי" בראש מחנה האומות, והייתה הראשונה להחזיר את שגרירה מווינה לצורך התייעצויות.

הכתוב מבוסס על:

• "A Conundrum for Austria - and for Europe," The Economist, February 5th 2000, pp. 25-26.

• Keohane, R. O. and J. S. Nye, Power and Interdependence, 2nd ed., New York: Harper Collins, 1988.

• Shaw, Martin, Global Society and International Relations, Cambridge, MA: Polity Press, 1994.

• Raunio, Tapio, "Always One Step Behind? National Legislatures and the European Union," Government and Opposition, Vol. 34 (2), Spring 1999, pp. 180-202