האם האו"ם צועד בדרכו של חבר הלאומים?

העימות בין הממשל האמריקני לבין ארגון האו"ם על רקע המשבר עם עירק הוביל לכמה התבטאויות של בכירים בממשל האמריקני, ביניהם הנשיא ג'ורג' בוש ושר ההגנה דונלד רמספלד, כנגד תפקוד ארגון האו"ם במשבר העירקי הנוכחי. בהתבטאויות אלה הושווה תפקוד האו"ם במשבר העירקי הנוכחי לתפקוד חבר הלאומים ביחס לשורה של משברים בין-לאומיים בשנות השלושים של המאה העשרים. התבטאויות אלה רמזו לכך שבדומה לארגון חבר הלאומים, גם ארגון האו"ם עלול להיעלם מן הזירה הבין-לאומית כתוצאה מכישלונו בטיפול במשבר העירקי. מאחר ושני הניסיונות היחידים להקים ארגון בין-לאומי שישמור על השלום בעולם הם ארגון חבר הלאומים והאו"ם, יש מקום לבחון את השווה והשונה בין שני הארגונים הללו. על רקע השוואה זו אפשר להעריך באיזו מידה התבטאויות בכירי הממשל האמריקני מעידות על עתיד האו"ם.

הרקע ההיסטורי להקמת ארגון חבר הלאומים

הטראומה מן ההרס הרב שהותירה מלחמת העולם הראשונה הגבירה את הדרישה ממנהיגי המדינות בעולם למנוע בכל מחיר מלחמה נוספת. רעיון זה הוגשם בסעיפים הראשונים של הסכמי ורסאי (הסכמים שסיימו את מלחמת העולם הראשונה), בהחלטה להקים את חבר הלאומים. חבר הלאומים הוקם והתכנס לראשונה בינואר 1920. בכינוס זה כל מדינה התחייבה לציית להוראות חבר הלאומים בנושאי שלום וסדר בין-לאומיים. אמנת חבר הלאומים העמידה בפני הארגון מטרה אחת: קידום שיתוף פעולה בין-לאומי והשגת שלום וביטחון בין-לאומיים, באמצעות מנגנון של ביטחון קולקטיבי כלומר, כל מדינה שתתקיף ללא הצדקה מדינה אחרת, ייצאו נגדה כל המדינות החברות בארגון ולא רק המדינות המאוימות על-ידה.

מבנה

חבר הלאומים כלל חמישה גופים: האספה (Assembly), המועצה (Council), המזכירות (Secretariat), בית משפט בין-לאומי (Permanent Court of International Justice) וארגון העבודה הבין-לאומי (International Labour Organization). נתמקד לענייננו בשני הגופים הראשונים.

באספה השתתפו כל המדינות החברות בחבר הלאומים, והיא התכנסה מדי סתיו בז'נבה. לכל מדינה באספה היה קול אחד, והחלטות בנושאים לא פרוצדורליים היו צריכות להתקבל פה אחד. במקרה שהאספה לא הצליחה להגיע להסכמה, הנושא הועבר לדיון במועצה.

המועצה כללה ארבע חברות קבועות: בריטניה, צרפת, איטליה ויפן, שהיו המדינות המנצחות במלחמת העולם הראשונה. בנוסף לארבע מדינות אלה, ישבו במועצה כמה חברות זמניות שהתחלפו מדי שנה (לאורך השנים חל שינוי במספר החברות הזמניות). בדומה לאספה, גם במועצה כל החלטה בנושא לא פרוצדורלי הייתה חייבת להתקבל פה אחד (כולל החברות הזמניות).

המועצה יכולה הייתה לקבל שלושה סוגי החלטות ביחס למדינות המערערות את השלום בעולם: (1) סנקציה מוסרית, שהיא למעשה אזהרה נימוסית כלפי אותה מדינה (2) סנקציות כלכליות, כלומר הוראה למדינות החברות בחבר הלאומים להפסיק לסחור עם אותה מדינה (3) שימוש בכוח כדי לכפות על אותה מדינה את החלטת המועצה.

ההיסטוריה של הארגון

בשנה הראשונה להקמת חבר הלאומים היו חברות בו 24 מדינות. בין המדינות שלא היו חברות נמנו ארצות הברית, ברית המועצות וגרמניה. ארצות הברית לא הצטרפה לחבר הלאומים למרות חתימתה על הסכמי ורסאי, מכיוון שנשיא ארצות הברית וילסון כשל בהשגת רוב בבתי הנבחרים לאשרור ההסכם. ההתנגדות בבתי הנבחרים להצטרפות ארצות הברית לחבר הלאומים נבעה מהתחזקותם של המצדדים במדיניות של בדלנות (containment) בנושאי חוץ. ב-1924 עלה מספר החברות בארגון ל-55, וב-1926 הצטרפה גרמניה לארגון. ב-1934 התווספו לארגון עוד חמש מדינות, ביניהם ברית המועצות, ומספרן הכולל של המדינות החברות בארגון הגיע ל-60.

בשנות העשרים ובתחילת שנות השלושים נראה היה שחבר הלאומים מצליח להגשים את מטרותיו לשמור על השלום בעולם. הוא הצליח ליישב בדרכי שלום כמה סכסוכים טריטוריאליים, כמו סכסוך הגבולות בין שוודיה לבין פינלנד (1921-1920) הסכסוך בין פולין לבין גרמניה בנוגע לשטחים בפולין (1922-1921), והסכסוך בין איטליה לבין יוון ביחס לאי קורפו (1923).

עם זאת, במהלך שנות השלושים לא הצליח חבר הלאומים למנוע מדינות תוקפניות מהשתלטות על שטחים של מדינות שכנות. ב-1931 פלשה יפן לסין והשתלטה על חבל מנצ'וריה תגובת חבר הלאומים הסתכמה בגינוי בלבד, וכתוצאה מכך פרשה יפן מחבר הלאומים ב-1934. ב-1933 החליטה גרמניה לפרוש גם היא מן הארגון, על רקע התנגדות החברות בחבר הלאומים לאפשר לה לרכוש יכולת צבאית מעבר לרמה שהותרה לה בהסכמי ורסאי. ב-1935 פלשה איטליה בהנהגת מוסוליני לאתיופיה (שמה באותו זמן היה אביסיניה). תגובת חבר הלאומים הייתה הקמת ועדת אד הוק, שקיבלה החלטה בדבר הטלת סנקציות כלכליות על איטליה ואתיופיה. תגובה זו לא הועילה, בין היתר מכיוון שמוצרים חיוניים כמו נפט לא נכללו ברשימת המוצרים האסורים לסחר עם איטליה, וכן מכיוון שאיטליה המשיכה לסחור עם מדינות שלא היו חברות בחבר הלאומים. בסופו של דבר פרשה גם איטליה מחבר הלאומים ב-1937. עם פרוץ מלחמת העולם השנייה ב 1939 פרשה גם ברית המועצות מהארגון, וחבר הלאומים הפך לארגון לא רלוונטי בזירה הבין לאומית. הארגון המשיך להתקיים מבחינה רשמית לאורך כל מלחמת העולם השנייה, ופורק ב-1946 עם ההחלטה על הקמת האו"ם.

אפשר להצביע על שלוש סיבות עיקריות שמנעו מחבר הלאומים להשיג את מטרותיו:
1. היעדר כוח צבאי הכפוף להוראות חבר הלאומים שלל מהארגון את היכולת להגיב במהירות ובכוח נגד מדינות המפרות את השלום בעולם.
2. ההשתתפות החלקית של מדינות העולם בחבר הלאומים. המצב שבו מעצמות כמו ארצות הברית וברית המועצות לא היו חברות בארגון לאורך חלק מן התקופה או כולה, החליש את כוחו של החבר. בנוסף לכך, מאחר שמדינות שלא היו חברות בארגון המשיכו לסחור עם מדינות שהוטלו עליהן סנקציות כלכליות, קהה הנשק של סנקציות כלכליות.
3. המשבר הכלכלי העולמי שפרץ ב-1929 גרם לכך שמרבית הממשלות השקיעו את מרב מאמציהן בפתרון בעיות פנים, וזנחו בעיות חוץ.

הטבלה הבאה משווה בין המבנה וההרכב של שני הארגונים וכן בין מטרותיהם, כפי שאלה מופיעים במסמך הקמת הארגון.

טבלה 1: חבר הלאומים והאו"ם - הבדלים

		חבר הלאומים	ארגון האו"ם
הבדל מבני	הרכב הארגון	לא היו חברות: ארה"ב (כל התקופה), גרמניה (1926-1933), בריה"מ (1934-1939)	לא היו חברות: סין (הקומוניסטית) עד 1971
	תהליך קבלת החלטות במועצה/במועצת הביטחון	פה אחד: למעשה, זכות וטו לכל מדינה במועצה	ברוב של תשעה קולות, כאשר רק החברות הקבועות במועצת הביטחון הן בעלות זכות וטו
הבדל תפקודי	מטרות הארגון	שמירה על השלום בעולם	שמירה על השלום בעולם: שיתוף פעולה בינלאומי במטרה לקדם פתרון בעיות כלכליות, חברתיות, תרבותיות והומניטריות

אפשר להבחין בין שני סוגים של הבדלים בין חבר הלאומים לבין האו"ם: הבדל מבני והבדל תפקודי. מבחינה מבנית, הרי שבארגון האו"ם, בניגוד לחבר הלאומים, חברות כל המדינות הנחשבות למעצמות. בנוסף לכך, זכות הווטו מעניקה לאותן מדינות הנחשבות למעצמות (החברות הקבועות במועצת הביטחון) יתרון על פני שאר המדינות. גם תהליך קבלת ההחלטות במועצת הביטחון של האו"ם מעשי יותר מאשר תהליך קבלת ההחלטות במועצה בחבר הלאומים. בעוד שבחבר הלאומים היה צורך בהסכמה פה אחד של כל המדינות, במועצת הביטחון מספיק רוב של תשע מדינות. לסיכום, אפשר לראות שמבחינה מבנית קיים שוני עמוק בין מבנה חבר הלאומים לבין מבנה האו"ם.

מבחינה תפקודית, קיים הבדל רב בין היקף הפעילות והנושאים בהם עסק חבר הלאומים לבין מגוון הנושאים והיקף הפעילות של האו"ם. ארגון האו"ם מקיים סוכנויות רבות העוסקות בנושאים רבים ומגוונים, כמו שימור תרבות, סיוע לפליטים, כוחות שמירה על שלום, פיקוח על בחירות, סיוע כלכלי-חקלאי-מדעי ועוד. חבר הלאומים, לעומת זאת, כמעט ולא עסק בטיפול בתחומים אלה. גם מבחינה הצהרתית, באמנת האו"ם קיימת התייחסות לתפקידו של האו"ם בקידום פתרון בעיות כלכליות-חברתיות והומניטריות ואילו התייחסות לנושאים אלה חסרה באמנה המייסדת של חבר הלאומים.

התפרקות חבר הלאומים נבעה בעיקר מכך שהארגון נכשל בתפקידו היחיד - שמירה על השלום בעולם באמצעות מנגנון של ביטחון קולקטיבי. בדומה לחבר הלאומים, גם ארגון האו"ם נכשל פעמים רבות במשך למעלה מחמישים שנות קיומו במשימת שמירה על שלום העולם באמצעות מנגנון של ביטחון קולקטיבי. כישלון זה של שני הארגונים נובע בעיקר מהיעדר כוח צבאי הכפוף למרות הארגון. מסיבה זו, הצלחותיו היחידות של האו"ם בהתמודדות עם מדינות תוקפניות התרחשו רק כאשר מדינה או קבוצת מדינות הסכימו להקצות חלק מכוחותיהן הצבאיים לטובת האו"ם (כמו במקרה מלחמת המפרץ הראשונה). לכן, עד אשר יעמוד לרשות האו"ם כוח צבאי עצמאי, יכולתו להגשים את ייעודו כאחראי על שמירת השלום תהיה תלויה ברצונן של מדינות העולם ובאינטרסים שלהן. עם זאת, חוסר יכולתו של האו"ם למלא את תפקידו כאחראי על שמירת השלום בעולם לא הוביל בעבר להתפרקות הארגון. הסיבה לכך נעוצה אולי בעובדה שלארגון האו"ם יש תפקידים חשובים נוספים המעניקים הצדקה לקיומו. מכיוון שהארגון ממלא תפקידים אלה בהצלחה, סביר להניח שארצות הברית תתמוך בהמשך קיומו של ארגון האו"ם, למרות התבטאויותיהם של בכירים בממשל האמריקני.

הכתוב מבוסס על:

* Walters, F.P., A History of the League of Nations, London: Oxford University Press, 1960.

* Northedge, F.S., The League of Nations: its life and times, 1920-1946, New York: Holmes & Meier, 1986.

* www.rmc.ca/academic/gradrech/UNCharter-LeagueCov.doc