כרטיס הכניסה לאיחוד האירופי

האיחוד האירופי, שהחל את דרכו בשם "הקהילה האירופית לפחם ופלדה", מנה בתחילתו חמש מדינות. מאז עבר חמישה סבבי התרחבות. ההתרחבות הראשונה התרחשה ב-1973, ובה התווספו לאיחוד דנמרק, אירלנד ובריטניה. ההתרחבות השנייה חלב ב-1981, ובה הצטרפה יוון לאיחוד. ב-1986 הצטרפו לאיחוד ספרד ופורטוגל, וב-1996 - אוסטריה, שוודיה ופינלנד. בשנה שעברה הצטרפו לאיחוד עשר מדינות חדשות. ב-2007 צפוי סבב הצטרפות נוסף, שבו יחברו לאיחוד רומניה ובולגריה. כל סבב הצטרפות מלווה במשא ומתן אינטנסיבי במשך כמה שנים, שבסופו המדינה המועמדת עומדת בתנאי הקבלה שנקבעו על-ידי האיחוד האירופי ומצטרפת אליו.

תנאי קבלה

סעיף 49 בהסכם המכונן את האיחוד האירופי (Treaty on European Union) קובע את תנאי הקבלה לאיחוד. לפי סעיף זה, כל מדינה אירופית המכבדת את העקרונות הקבועים בסעיף 6(1) רשאית להגיש בקשה להצטרף לאיחוד. מועצת אירופה (The European Council) צריכה לאשר את הבקשה פה אחד, לאחר התייעצות עם הנציבות (Commission) ולאחר אישור ברוב קולות של הפרלמנט האירופי. קביעת אופן מדידת העמידה בתנאי הקבלה והנושאים שבהם יש צורך בהתאמה לחוקי האיחוד ייקבעו בהסכם בין מדינות האיחוד לבין המדינה המועמדת. לאחר שהמדינה המועמדת תעמוד בתנאי הקבלה כפי שנקבע בהסכם, ההסכם צריך לעבור אשרור של כל מדינות האיחוד. סעיף 6(1) המתאר למעשה את תנאי הקבלה, קובע בצורה כללית שהמדינה המועמדת צריכה לעמוד בעקרונות של חירות, דמוקרטיה, כיבוד זכויות אדם, חירויות יסוד ושלטון החוק.

ובכן, סעיף 49 אינו מפרט את תנאי הקבלה לאיחוד אלא קובע את תהליך הקבלה שכל מדינה מועמדת צריכה לעבור. כדי להשלים את החסר הוגדרו בוועידת האיחוד האירופי בקופנהגן (1993) שלושה תנאים בסיסיים שמדינה מועמדת צריכה לעמוד בהם:

- קיום מוסדות יציבים המבטיחים דמוקרטיה, שלטון חוק, זכויות אדם ומתן כבוד והגנה למיעוטים.

- קיום כלכלת שוק מתפקדת, וכן יכולת להתמודד עם לחצי תחרות וכוחות שוק בתוך האיחוד האירופי.

- יכולת להתחייב לחובות החברות באיחוד; כלומר יכולת עמידה במטרות הפוליטיות, הכלכליות והמונטריות של האיחוד.

מבחינה מעשית, האיחוד לא קבע קריטריונים מדידים המגדירים מתי המדינה המועמדת עומדת בשני התנאים הראשונים. הסיבה העיקרית לכך היא שהגדרה מדויקת של דמוקרטיה וכן הגדרת כלכלת שוק נתונות במחלוקת, ולכן השאיר האיחוד לכל מדינה לקבוע בעצמה את שיטת המשטר והאופי הכלכלי של המדינה. אפילו היום, לאחר הקמת האיחוד האירופי, שיטת הבחירות בגרמניה שונה מן השיטה הנהוגה בצרפת, וכן אי-אפשר להשוות בין אופי הכלכלה השבדית לבין אופי הכלכלה היוונית. לפיכך, עמידה בתנאים אלה נתונה לפרשנות מקבלי ההחלטות באיחוד - בעיה הבאה לידי ביטוי במקרה של מועמדות טורקיה.

"החוקה קובעת במפורש שתנאי ראשוני לבקשה להצטרף לאיחוד הוא שמירה על זכויות האדם (כבוד האדם, שוויון וזכויות למיעוטים)"

רק לגבי התנאי השלישי קבע האיחוד 31 קריטריונים הניתנים למדידה (acquis communautaire), שהמדינה המועמדת צריכה לעמוד בהם. בין הקריטריונים: מעבר חופשי של סחורות, אנשים, שירותים והון; איכות הסביבה; משפט תאגידי; חוקי דייג וחקלאות; מחקר ופיתוח ועוד.

בשנה האחרונה הושלמה כתיבתה של חוקה לאיחוד האירופי; אולם עד כה לא אושררה על-ידי מדינות האיחוד. אפשר לומר בצורה כללית שהחוקה מקבעת למעשה בחוק את כל הכללים שנקבעו במהלך השנים בנושא הצטרפות לאיחוד. החוקה קובעת במפורש שתנאי ראשוני לבקשה להצטרף לאיחוד הוא שמירה על זכויות האדם (כבוד האדם, שוויון וזכויות למיעוטים). בנוסף, מנוסחת דרישה כללית שהמדינה המועמדת תהיה מאופיינת כ"פלורליסטית, ללא אפליה, סובלנית, בעלת סולידריות משפטית ושוויון בין נשים לגברים". למרות השינויים שחלו במבנה תהליך קבלת ההחלטות במועצה, החוקה משאירה על כנו את תהליך קבלת ההחלטות בנושא קבלת מדינות חדשות לאיחוד.

תהליך הקבלה

שלב 1: הגשת מועמדות - הממשלה המייצגת את המדינה מגישה בקשה להיות חברה באיחוד. לרוב, כמה מדינות נוהגות להגיש יחדיו את בקשות הקבלה; זאת כדי לפשט את מורכבות התהליך.

שלב 2: חוות דעת של הנציבות - לאחר קבלת בקשת הקבלה, הנציבות מכינה חוות דעת באשר למידת המוכנות של המדינה המועמדת, כלומר האם היא עומדת בקריטריונים שנקבעו בסעיף 6(1). בנוסף, חוות הדעת בוחנת באיזו מידה הרגולציה של השוק הכלכלי, התשתית המשפטית והמנהל הציבורי של המדינה תואמת לזו של האיחוד. בסיום חוות הדעת מצוין פרק זמן משוער הנדרש למדינה המועמדת להתאים את עצמה לתנאי הקבלה, וכן רשימת נושאים שהמשא ומתן בין המדינה המועמדת לבין האיחוד יתמקד בהם.

שלב 3: אישור המועצה - לאחר קבלת חוות העדת, מועצת האיחוד צריכה לאשר פה אחד את ההמשך לשלב המשא ומתן. כאשר דוח הנציבות קובע שהמדינה המועמדת לא עומדת בתנאים שנקבעו בסעיף 6(1), המועצה מחליטה שלא להמשיך לשלב המשא ומתן. במקרה כזה מועברת למדינה המועמדת רשימה של תחומים שעליה לבצע בהם שינויים כדי לעבור לשלב הבא. יש לציין שלמרות שנציבות או מועצת השרים היא האחראית בעיקרון על קשרי החוץ של האיחוד האירופי, נושא ההרחבה נידון במועצה האירופית. הסיבה לכך היא שבסעיף 49 הסכם תנאי ההצטרפות מוגדר כהסכם בין המדינות החברות באיחוד לבין המדינה המועמדת. מאחר והמועצה היא הגוף המייצג את המדינות החברות, הריהי הגוף המרכזי המאשר את ההתקדמות בתהליך ההצטרפות.

שלב 4: משא ומתן בין האיחוד האירופי לבין המדינה המועמדת - לאחר שמועצת האיחוד מאשרת פה אחד את המשך תהליך הקבלה, מחיל השלב המורכב של משא ומתן בין המדינה המועמדת לבין האיחוד האירופי. המשא ומתן עצמו מתבצע בין נציגים בכירים מטעם המדינה המועמדת לבין נציגים מיוחדים מטעם הנציבות (המנהל הכללי להרחבת האיחוד). המשא ומתן נועד להגיע להסכמה באשר לאופן תנאי העמידה של מדינה המועמדת ב-31 תנאי הקבלה. בשלב הראשון של המשא ומתן, מועצת השרים מחליטה על רשימת הדרישות של האיחוד מהמדינה המועמדת. לאחר מכן דרישות אלה מוצגות בפני נציגי המדינה המועמדת, והיא מצדה מגישה את השגותיה לגביהן. שלוש אפשרויות עומדות בפני המדינה המועמדת: לקבל את דרישות האיחוד; לבטל את מועמדותה, או לבקש משא ומתן על חלק מהדרישות. אם היא בוחרת באפשרות השלישית, עליה לנמק מדוע היא זקוקה לפרק זמן של התאקלמות או להקלה מסוימת באחת הדרישות. השגות המדינה המועמדת מועברות למועצת השרים ושם, בסיוע הנציבות, מתגבשת עמדת האיחוד ביחס אליהן. בתהליך המשא ומתן המדינה המועמדת והאיחוד האירופי מגיעים בהדרגה להסכמות באשר לתנאי הקבלה של המדינה. לאחר סיום תהליך המשא ומתן מעובדות ההסכמות להסכם מגובש.

שלב 5: יישום ההסכמות - בד-בבד עם ניהול המשא ומתן, על המדינה המועמדת ליישם את התנאים שכבר הוסכם עליהם. בשלב זה הנציבות מפקחת על קצב ההתקדמות של המדינה המועמדת, ומפרסמת דוח שנתי בנושא. כדי לסייע למדינה המועמדת לעמוד בדרישות האיחוד, האחרון מסייע כספית במסגרת תכנית סיוע המכונה "תכנית טרום-הצטרפות"  (Phare Programme). תכנית זאת מסייעת למדינה המועמדת בשני מישורים: (א) הקמת מוסדות שיסייעו לגופים השונים של המדינות להכיר ולהבין את הנהלים של האיחוד; (ב) סיוע כספי לשדרוג התשתית והתעשיות לנורמות ולתקנים המקובלים במדינות האיחוד.

שלב 6: חקיקה ואישור ההצטרפות - לאחר שהנציבות מדווחת שהמדינה המועמדת ממלאת אחר כל 31 התנאים, ההסכם מובא לאשרור בארבע גופים. מצד האיחוד האירופי נדרש אישור פה אחד של המועצה האירופית, ואישור ברוב קולות של הפרלמנט האירופי. בנוסף, כל מדינה החברה באיחוד צריכה לאשרר את ההסכם במסגרת פנימית (משאל עם או חקיקה בפרלמנט). המדינה המועמדת צריכה לאשרר את ההסכם באמצעות משאל עם או חקיקה בפרלמנט.

משך תהליך הקבלה

במרבית המקרים השלב הראשוני - מהגשת המועמדות ועד לתחילת המשא ומתן בין המדינה המועמדת לבין האיחוד האירופי - נמשך בין שתיים לארבע שנים. העיכוב העיקרי בשלב זה נגרם לרוב בשל חוסר הסכמה פנימי במדינה המועמדת או בקרב מדינות האיחוד. לדוגמה, פתיחת המשא ומתן עם בריטניה עוכבה במשך שלוש שנים הן בשל התנגדות צרפת לצירוף בריטניה והן בשל מחלוקת בין המפלגה השמרנית לבין מפלגת הלייבור. לעומת זאת צירוף ספרד ופורטוגל זכה לתמיכה מבית ומחוץ, דבר שהאיץ את קצב ההצטרפות. במקרה זה, המשא ומתן החל חודשים ספורים לאחר קבלת חוות הדעת מהנציבות.

"סבב ההרחבה האחרון כלל את מדינות מרכז ומזרח אירופה, שהיו עד לתחילת שנות התשעים תחת שלטון קומוניסטי"

כאשר משווים את משך הזמן מתחילת המשא ומתן ועד לחתימה על הסכם ההצטרפות, מתגלים פערים עצומים בין סבבי ההצטרפות. המשא ומתן בסבב ההרחבה הראשון(בריטניה, אירלנד ודנמרק) נמשך כשלוש שנים, לעומת חמש שנים במקרה היווני. במקרה הספרדי והפורטוגלי נמשך תהליך המשא ומתן כשש שנים; זאת לעומת שנתיים בסיבוב ההרחבה הרביעי (שוודיה, פינלנד ואוסטריה). בסבב ההרחבה האחרון נמשך תהליך המשא ומתן כחמש עד שש שנים. הגורם העיקרי להבדלים אלה הוא השוני במידת המוכנות של כל מדינה מועמדת. מדינות כמו פינלנד ושוודיה התאימו עצמן עוד לפני פתיחת המשא ומתן לתקנים ולנורמות הנהוגות באיחוד האירופי, ולכן אפשר היה לסיים את התהליך תוך פרק זמן קצר. לעומת זאת, סבב ההרחבה האחרון כלל את מדינות מרכז ומזרח אירופה, שהיו עד לתחילת שנות התשעים תחת שלטון קומוניסטי. עקב כך, נדרש למדינות אלה זמן רב כדי להתאים את התשתיות והנורמות המקובלות בארצותיהן לאלה המקובלות באיחוד האירופי.

רשימת המדינות המועמדות היום

רומניה ובולגריה

רומניה ובולגריה נמצאות כעת בשלב המשא ומתן על ההצטרפות. מאחר ושתי מדינות אלה מפגרות במידה ניכרת אחרי התשתיות והנורמות הנהוגות באיחוד האירופי, הוחלט לדחות את מועד הצטרפותן ל-2007. שתיהן הציגו את מועמדותן ב-1995, ולאחר שנתיים הוגש למועצה דוח הנציבות על מצבן. ב-1999 החליטה המועצה לפתוח במשא ומתן עם השתיים על הצטרפותן לאיחוד. כיום נותרו חמישה נושאים הנתונים למשא ומתן בין רומניה לבין האיחוד, ולפי התכנית היא תצליח ליישם את כל 31 הקריטריונים ב-2007. בולגריה הצליחה בשנה האחרונה לסיים את המשא ומתן על כל הסעיפים. היא עומדת עתה במבחן המעשה, ועליה להשלים את יישום ההסכמות עד ל-2007.

טורקיה

טורקייה הגישה בקשת הצטרפות ב-1987; אולם עד 1999 לא נידונה בקשתה, בנימוק שהיא אינה עומדת בתנאים המינימליים של כיבוד זכויות אדם וערכי הדמוקרטיה וכן בתנאים הכלכליים. ב-1999 חל שינוי במהלך ועידת הלסינקי, בה הוכרז שטורקייה היא מדינה מועמדת המיועדת להצטרף לאיחוד האירופי על בסיס אותם מדדים החלים על מדינות מועמדות אחרות. מאז חלה התקדמות רבה במעמדה של טורקייה, והיא זוכה למענקים של האיחוד לצורך ביצוע רפורמות פוליטיות וכלכליות; ההתפתחות האחרונה, ביחס לטורקיה, התרחשה לאחרונה בישיבת המועצה בבריסל (דצמבר 2004). בישיבה זו קיבלה המועצה את דו"ח הנציבות שקבע שטורקיה הצליחה לעמוד בקריטריונים שנקבעו בועדה בקופנהגן, והתקבלה החלטה לפיה באוקטובר 2005 יחל שלב המשא ומתן עם טורקיה. אולם, להחלטה התלוו מספר סייגים; הסייג הראשון דורש מטורקיה לסיים בדרכי שלום את הסיכסוך עם קפריסין1 הסייג השני, מציין שייתכנו הגבלות קבועות על חופש התנועה של טורקים מטורקיה למדינות האיחוד; בסייג השלישי מודגש שאין בהחלטה התחייבות לכך שבסוף התהליך תתקבל טורקיה כחברה מלאה באיחוד.

מדינות הבלקן

קרואטיה הגישה בקשה להצטרפות במרס 2003. ב-2004 החליטה המועצה פה אחד שקרואטיה עומדת בקריטריונים המינימליים לכניסה לשלב המשא ומתן, ושלב זה יחל ב-2005. יוגוסלביה ומקדוניה הגישו בקשת הצטרפות במרס 2004. כעת פועלת הנציבות להפקת דוח על סיכויי שתי המדינות להצטרף לאיחוד.

סיכום

 אנו רואים שצירוף מדינה חדשה לאיחוד האירופי הוא תהליך ממושך. הצלחת התהליך מותנית בראש ובראשונה בהסכמת כל המדינות החברות באיחוד. בניגוד לצורת קבלת החלטות אחרות באיחוד - שיש בהן צורך ברוב בלבד וחלוקת הכוח בין המדינות אינה שווה - החלטה על צירוף מדינה חדשה לאיחוד דורשת הסכמה מלאה של כל המדינות החברות. עקב כך, תהליך צירופן של מדינות שנויות במחלוקת, כמו טורקייה כיום וישראל כאפשרות בעתיד, נמשך שנים רבות. עם זאת, לאחר שהמדינות החברות באיחוד מסכימות לצירוף מדינה חדשה הקושי המהותי נמוג, וההיסטוריה מלמדת שאפשר להתגבר על הקשיים הטכניים בצורה קלה יותר.

מומלץ לעיין במאמר "מורה נבוכים לאיחוד האירופי ולמוסדותיו" שהופיע בפרלמנט 23 (מרס 1999)

הכתוב מבוסס על:

• אתר האיחוד האירופי: http://europa.eu.int

• Nicolaides, P. and S. Raja Boean, The Process of Enlargement of the European Union, EIPASCOPE, 1996(3) p. 1-7.

• Michalski, A. and H. Wallace, The European Community: The Challenge of Enlargement, London: Royal Institute of International Press, 1992.