פרלמנט | גליון 66

היועץ המשפטי לכנסת והלשכה המשפטית של הכנסת

15 בספטמבר 2010 | מאת: שוריק דריישפיץ

בניגוד לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, שמוזכר בישראל חדשים לבקרים, קיומו של התפקיד המקביל לו גם ברשות המחוקקת – קרי: היועץ המשפטי לכנסת – כמעט שאינו ידוע לציבור הרחב. עם זאת, בשנת 2009 עלה תפקיד זה לכותרות כשהתגלע עימות מתוקשר בין יושב ראש הכנסת דאז ראובן (רובי) ריבלין ובין היועצת המשפטית לכנסת דאז נורית אלשטיין (ראו למשל ויסמן, 2009).

מבוא

בניגוד לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, שמוזכר בישראל חדשים לבקרים, קיומו של התפקיד המקביל לו גם ברשות המחוקקת - קרי: היועץ המשפטי לכנסת - כמעט שאינו ידוע לציבור הרחב. עם זאת, בשנת 2009 עלה תפקיד זה לכותרות כשהתגלע עימות מתוקשר בין יושב ראש הכנסת דאז ראובן (רובי) ריבלין ובין היועצת המשפטית לכנסת דאז נורית אלשטיין (ראו למשל ויסמן, 2009).

מטרתו של מאמר זה לפתוח לפני הקורא צוהר לעבודה המשפטית הנעשית בכנסת, ובראשה היועץ המשפטי לכנסת והגוף המסייע לו - הלשכה המשפטית של הכנסת. בין היתר נבחן את השיקולים שהביאו לידי יצירת הגוף של ייעוץ משפטי נפרד לכנסת, את תפקידי היועץ, סמכויותיו, מאפייני תפקידו, המגבלות המוטלות עליו וכן את מבנה הלשכה המשפטית וייעודה.

רקע היסטורי

סוגיית מינויו של יועץ משפטי לכנסת עמדה בלבו של ויכוח עתיק יומין סביב השאלה "האם על הכנסת להסתמך על חוות דעת משפטיות של היועץ המשפטי לממשלה או שמא ראוי לה לרשות המחוקקת שיהיה לה יועץ משפטי משלה בעל מעמד עצמאי ובלתי תלוי בממשלה?" (גוטמן, 1981: 282). במשך השנים ניסו חברי כנסת להעלות הצעות חוק למינוי יועץ משפטי נפרד למוסד המחוקק, אבל פעם אחר פעם הממשלה התנגדה בתוקף.
כך למשל כבר בשנת 1979 הגיש חבר הכנסת מרדכי וירשובסקי הצעת חוק פרטית שנקראה "היועץ המשפטי לכנסת", ובה הסביר כך:

"לא יתכן שלאורגן [לגוף] הריבוני במדינה, המפקח על פעולות הממשלה ומחוקק את חוקי המדינה, לא תהיה זרוע משפטית עצמאית למילוי משימותיה... ייתכנו בהחלט מקרים של ניגוד אינטרסים בעיקר בבעיה קונסטיטוציונית בין הממשלה ובין הכנסת, ובמקרים אלה על הכנסת לבסס את עמדתה על סמך חוות דעתו של משפטן בכיר העומד לרשותה של הכנסת בלבד ושאינו חב חובת נאמנות מקצועית ועניינית לגורם אחר כלשהו"

(גוטמן, 1981: 282)

בשנת 1992 העלה מחדש יושב ראש הכנסת דאז שבח וייס את האפשרות לעגן ולהסדיר בחוק את תפקיד היועץ המשפטי לכנסת, ומאז ועד שנת 2000 שבה סוגיה זו ונידונה הן בכנסת עצמה והן בגופים חיצוניים כמו המכון הישראלי לדמוקרטיה. בסופו של דבר, ב-18 ביולי 2000 אישרה ועדת הכנסת לקראת קריאה ראשונה את "הצעת חוק הכנסת (תיקון - היועץ המשפטי לכנסת), התש"ס-2000" (זולפן, 2000).

אף שלמעשה יועץ משפטי כיהן בכנסת כבר משנות השמונים (עו"ד צבי ענבר), תפקיד היועץ המשפטי לכנסת עוגן והוסדר רשמית בחוק רק בדצמבר 2000, לאחר שבחוק הכנסת התשנ"ד-1994 הוכנס "פרק ז': היועץ המשפטי לכנסת" (סעיף 17, תיקון מס' 10), והתקבל בקריאה שנייה ושלישית "חוק הכנסת (תיקון מס' 10) (היועץ המשפטי לכנסת), התשס"א-2000" (שהם, תשס"ב: 344).

חברי כנסת רבים ראו בקבלתו של החוק אמצעי חשוב להעלאת קרנה של הכנסת ולהדגשת מעמדה הנפרד והעצמאי של הרשות המחוקקת מהרשות המבצעת. זאת ועוד, צעד זה נתפס כחלק ממהלך רחב יותר של התפתחות והתרחבות הלשכה המשפטית כולה, בעיקר לנוכח חשיבותה הגדלה והולכת בעבודת הכנסת ועומס העבודה הרב שהייתה נתונה בו. כך, "חלק מרכזי ברפורמה בלשכה המשפטית [היה] מעמדו של היועץ המשפטי, וממנו ממילא מעמדו של הייעוץ בכנסת והלשכה המשפטית" (יושב ראש הכנסת אברהם בורג, מתוך פרוטוקול ישיבה מספר 93 של ועדת הכנסת).

השיקולים ביצירת התפקיד של היועץ המשפטי לכנסת

נוסף על הטיעון של התרחבות עיסוקיה של הלשכה המשפטית, לתמיכה ביצירת התפקיד הנפרד של יועץ משפטי לכנסת הועלו בזמנו שלושה טיעונים עיקריים:

ראשית נטען כי הכנסת זקוקה ליועץ משפטי שאיננו היועץ המשפטי לממשלה משום שדרישות התפקיד שונות, קרי: המומחיות הנדרשת מהיועץ המשפטי לכנסת שונה מזו הנדרשת מהיועץ המשפטי לממשלה. היועץ המשפטי לממשלה אמון יותר על בחינת החוקיות של פעולות הממשלה, ואילו היועץ המשפטי לכנסת צריך להפגין בקיאות דווקא בתחום החקיקה.

שנית, הועלתה הטענה שמינויו של יועץ משפטי לכנסת, שיהיה נפרד מהיועץ המשפטי לממשלה, הוא ביטוי לעקרון הפרדת הרשויות וחיזוק שלו. כך, אם יהיו ניגודי אינטרסים בין הממשלה ובין הכנסת, יזכה כל צד לייצוג ולייעוץ מקצועי משפטי משלו, המעורה בתחום הרלוונטי (שולחן עגול: היועץ המשפטי לכנסת ולממשלה 28.2.1995,; בנדור וסגל, תש"ס: 433).

שלישית, נולד צורך להגן על ההליכים שהתקיימו בכנסת משום שהביקורת השיפוטית עליהם התרחבה. כך למשל התרבו העתירות נגד הכנסת על שאינה נענית לדרישותיו של היועץ המשפטי לממשלה להסיר את חסינותו של חבר כנסת זה או אחר (גביזון, תשנ"ז: 111).

תפקידי היועץ המשפטי לכנסת

היועץ המשפטי לכנסת עומד בראש הלשכה המשפטית של הכנסת, וזו אמורה לסייע לו במילוי תפקידיו. לפי חוק הכנסת התשנ"ד-1994 ליועץ המשפטי לכנסת כמה תחומי אחריות:

מתן ייעוץ בנושאי חוק ומשפט ליושב ראש הכנסת, לנושאי התפקידים בה ולמוסדות הכנסת בכל הנוגע למילוי תפקידיהם וסמכויותיהם וכן בענייני מִנהל הכנסת.
מתן ייעוץ משפטי לכנסת ולוועדותיה בכל הנוגע להליכי חקיקה והבטחת תקינותם של הליכים אלה. במסגרת זו מתלווה צוות ייעוץ משפטי לכל אחת מוועדות הכנסת. הייעוץ המשפטי להליך החקיקה מתחיל כבר בשלב גיבוש הרעיון להצעת החוק, ויחד עם חבר הכנסת מתמקד בניסוח הצעת החוק ובבדיקה משפטית שלה. כשהצעת החוק עולה לדיון בוועדה, היועץ המשפטי לוועדה מייעץ לחברים במהלך הדיונים ואחראי להבהיר להם את כלל ההיבטים המשפטיים הנובעים מהצעת החוק. היועץ המשפטי לוועדה גם מייעץ בדבר ההליך הראוי לחקיקה בוועדה. לבסוף, בתום דיוני הוועדה היועץ המשפטי יחד עם מומחי ניסוח החקיקה בלשכה המשפטית מכינים את הצעת החוק להמשך הליך החקיקה במליאת הכנסת (עוד על ייעודה של הלשכה המשפטית ראו באתר הכנסת).
מתן ייעוץ משפטי לחברי הכנסת בכל עניין הנוגע לכנסת ולחברותם בה.
ייצוג הכנסת בערכאות המשפטיות- היועץ המשפטי לכנסת והלשכה המשפטית של הכנסת מייצגים באופן עצמאי את הכנסת, את ועדותיה ואת בעלי התפקידים בה בכל ההליכים המשפטיים שהכנסת היא צד משפטי להם. זאת ועוד, היועץ המשפטי רשאי לבקש מבית המשפט רשות להתייצב בהליך משפטי שנידונה בו סוגיה הנוגעת לכנסת אף אם הכנסת אינה צד להליך זה (ייעוד הלשכה המשפטית). סמכותו לייצג את הכנסת בבית המשפט היא הסממן הבולט ביותר לעצמאותו של היועץ המשפטי לכנסת (שהם, תשס"ב: 353).

הליך מינויו של היועץ המשפטי לכנסת

את היועץ המשפטי לכנסת ממנה יושב ראש הכנסת, באישור ועדת הכנסת, והוא נבחר מתוך רשימת מועמדים שעליהם המליצה ועדה ציבורית המונה שבעה חברים. גם את הוועדה הזאת ממנה יושב ראש הכנסת, ותפקידה לבדוק את כשירותם ואת התאמתם של מועמדים לתפקיד. בסופו של דבר הוועדה ממליצה לפני יושב ראש הכנסת על שניים עד ארבעה מועמדים ומציינת כמה מחברי הוועדה תמכו בכל אחד ואחד מהם. המלצת הוועדה על כל מועמד לתפקיד צריכה להתקבל ברוב של ארבעה חברים לפחות.

הוועדה הציבורית מונה כאמור שבעה חברים: יושב ראש הוועדה - שופט בית המשפט העליון בדימוס שאותו ממנה נשיא בית המשפט העליון; שלושה חברי כנסת - יושב ראש ועדת הכנסת, יושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט, ויושב ראש הוועדה לענייני ביקורת המדינה; נציב שירות המדינה או מי מטעמו; ראש לשכת עורכי הדין או מי מטעמו; וחבר סגל אקדמי של מוסד להשכלה גבוהה המומחה בתחום של משפט ציבורי ושאותו בוחרים הדיקנים של הפקולטות למשפטים.
לפי חוק הכנסת, את היועץ המשפטי לכנסת יש למנות, במידת האפשר, לא מוקדם מתשעים יום ולא יאוחר משלושים יום לפני תום כהונתו של היועץ המכהן. אם נאלץ היועץ המכהן לסיים את תפקידו בטרם עת, ייעשה מינויו של היועץ החדש בתוך 45 יום מרגע התפנות התפקיד.

פקיעת כהונתו של היועץ המשפטי לכנסת
כהונתו של היועץ המשפטי לכנסת פוקעת בכמה מצבים:

בתום תקופת הכהונה הרשמית.
בעקבות התפטרותו של היועץ.
בעקבות פטירתו של היועץ.
אם מועבר היועץ מתפקידו (למשל בשל ביצוע עברה פלילית). יושב ראש הכנסת רשאי להשעות את היועץ המשפטי לכנסת, ואילו הכנסת רשאית להעביר אותו מכהונתו ברוב של 61 חברים לפחות לאחר המלצה של ועדת הכנסת שהתקבלה ברוב קולות של חבריה.
בהגיעו לגיל 65.

הסייגים המוטלים על היועץ המשפטי לכנסת

כמו בכל תפקיד בשירות המדינה, גם על היועץ המשפטי לכנסת מוטלות מגבלות הן בנוגע לתנאים המוקדמים שעל המועמד לתפקיד לעמוד בהם והן בנוגע לחובות ולאיסורים המוטלים עליו במהלך הכהונה עצמה.

דרישות ותנאים מוקדמים לתפקיד

תושב ישראל ואזרח ישראל.
אדם הכשיר לכהן כנשיא בית המשפט העליון.
בחמש השנים שקדמו למינויו לא כיהן בתפקיד פוליטי ולא היה חבר מפלגה.

מגבלות במהלך הכהונה

תקופת כהונתו של היועץ המשפטי לכנסת נמשכת על פי חוק חמש שנים, אך יושב ראש הכנסת, באישורה של ועדת הכנסת, רשאי להאריכה.
במהלך הכהונה ובשנה שלאחריה נאסר על היועץ המשפטי לכנסת להיות פעיל פוליטית בכנסת או להיות חבר מפלגה כלשהי.
אם הורשע היועץ המשפטי בעברה פלילית, ו/או עשה מעשה שאינו הולם את תפקידו, ו/או אינו יכול למלא את תפקידו באופן קבוע - רשאי יושב ראש הכנסת, בהסכמת ועדת הכנסת, לסיים את כהונתו.

מבנה הלשכה המשפטית של הכנסת

תפקידה של הלשכה המשפטית לסייע ליועץ המשפטי לכנסת בכל תפקידיו. בראש הלשכה המשפטית עומד היועץ המשפטי לכנסת ולצדו המשנה ליועץ המשפטי. המשנה צריך להיות אדם הכשיר לכהן גם כיועץ המשפטי לכנסת, והוא ממלא את תפקידו של היועץ כאשר היועץ נמצא בחוץ לארץ, כשנבצר ממנו למלא את תפקידו או בתקופה שבין תום כהונת היועץ היוצא לתחילת כהונתו של היועץ הנכנס.

תחתיהם עובדים יועצים משפטיים ועוזריהם, והם המלווים באופן שוטף את ועדות הכנסת: ועדת חוץ וביטחון, ועדת הכלכלה, ועדת הכספים, ועדת הכנסת, הוועדה לענייני ביקורת המדינה וכיוצא באלה. עוד מכהנים בלשכה המשפטית יועץ משפטי למִנהל הכנסת, ממונה על ייצוג הכנסת בערכאות, ממונה על עניינים חוקתיים וממונה על נוסח החוק (ייעוד הלשכה המשפטית).

היועצים המשפטיים לכנסת בעבר ובהווה

1980 - 2001: עו"ד צבי ענבר
2001 - 2005: עו"ד אנה שניידר
2005 - 2010: עו"ד נורית אלשטיין
2010 - ? : עו"ד איל ינון

היועץ המשפטי בפעולה: דוגמאות

כמה דוגמאות למעורבותו של היועץ המשפטי לכנסת באירועים הנוגעים לתחומי סמכותו:

ביוני 2009 שיגרה היועצת המשפטית לכנסת עו"ד נורית אלשטיין מכתב ליושב ראש הכנסת ולכל חברי הכנסת ובו העבירה ביקורת על חוק ההסדרים באותה שנה. לדבריה, חוק ההסדרים לשנת 2009 היה הגדול ביותר בשנים האחרונות והיקפו הנרחב פוגע ביכולתם של חברי הכנסת לקיים דיון מעמיק ומהותי בתוכן סעיפי החוק. היועצת המליצה אפוא לחברי הכנסת לפרק את סעיפי החוק להצעות חוק ממשלתיות נפרדות (וולפסון, 2009).
בשנת 2005 הוגשה לבג"ץ עתירה נגד הכנסת, שר האוצר והשר לביטחון פנים כנגד חוקיות תיקון 28 לפקודת בתי הסוהר. לפי תיקון זה אמור היה לקום, לראשונה בישראל, בית סוהר פרטי, קרי: כזה שיפעיל אותו תאגיד פרטי ולא המדינה. את הכנסת ייצגה בעתירה זו היועצת המשפטית של הכנסת דאז, נורית אלשטיין, ובין היתר היא טענה שעל שולחן הכנסת מונחות כמה הצעות חוק לביטול תיקון 28, כך שעל בית המשפט לדחות את הדיון בעתירה כדי לאפשר מיצוי של הליכי החקיקה בכנסת (עם זאת, כעבור זמן מה, לאחר שהליכי החקיקה לא קודמו ותיקון 28 לא בוטל, שב בג"ץ לדון בעתירה ובסופו של דבר פסק כי החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר בטל משום שיש בו פגיעה בלתי מידתית בזכויותיהם של האסירים בבית סוהר פרטי, בג"ץ 2605/05).
בשנת 2005 הגישה עמותת אומ"ץ עתירה נגד היועצת המשפטית לכנסת, היועץ המשפטי לממשלה והשרים שמעון פרס, דליה איציק, חיים רמון ובנימין בן אליעזר. בעתירה ביקשו העותרים מבית המשפט לדרוש מהיועצים המשפטיים (לכנסת ולממשלה) להשתמש בסמכויותיהם כדי לחייב את השרים הנ"ל להחזיר לקופת המדינה שווי של מתנות שקיבלו לפי הטענה שלא כדין, וכן שיינקטו נגדם הליכים משמעתיים ופליליים. היועצת המשפטית לכנסת השיבה כי היא איננה הגוף המוסמך לדון בקובלנות המוגשות נגד חברי כנסת, שכן תפקיד זה שמור לוועדת האתיקה של הכנסת. היא הוסיפה כי תפקידה לספק לחברי הכנסת ייעוץ משפטי ואין בידה סמכות ביצועית שתאפשר לה לאכוף את מה שדרשו העותרים. יתרה מזאת, היועצת המשפטית הדגישה את העובדה שוועדת האתיקה כבר הורתה לשרים הנ"ל להשיב את שווי המתנות, ולכן בסופו של דבר דחה בג"ץ את העתירה (בג"ץ 10339/05).
בשנת 1995 התגלעה מחלוקת בין היועץ המשפטי לממשלה ובין היועץ המשפטי לכנסת בעניין בג"ץ 5151/95, שבו דרש חבר הכנסת רן כהן להסיר את חסינותו של חבר הכנסת בנימין נתניהו משום שלטענתו חשף הלה במהלך אחד מנאומיו בכנסת מסמך צבאי מסווג הנוגע למו"מ עם סוריה. היועץ המשפטי לממשלה סבר כי חסינותו של נתניהו עומדת לזכותו, ואילו היועץ המשפטי לכנסת הגיש חוות דעת סותרת (שהם, תשס"ב: 346).

סיכום

אף שתפקידו של היועץ המשפטי לכנסת בולט בתקשורת ובציבור פחות מזה של היועץ המשפטי לממשלה, אין בכך כדי להעיד על חשיבות עבודתו. לא רק שהיועץ המשפטי לכנסת אחראי על מתן ייעוץ לבעלי התפקידים בכנסת בכל הנוגע למילוי תפקידם הציבורי, אלא שהוא גם שומר על תקינות הליך החקיקה ומייצג את הכנסת או את ענייניה לפני בית המשפט. זאת ועוד, עצם קיומו של תפקיד זה הוא נדבך חשוב של עקרון הפרדת הרשויות בדמוקרטיה.