אין לקבע את חוק השירות האזרחי לתלמידי ישיבות לפני שיגובש מתווה כולל לגיוס חרדים
חוק שירות לאומי-אזרחי חוקק כהוראת שעה בשל הפגיעה בערך השוויון. קיבוע החוק לפני שהושלם מתווה כולל לגיוס חרדים, ללא בחינה של הנתונים שנצברו מיישום החוק וללא בחינה של היבטי השוויון הוא בלתי ראוי. לכל היותר ניתן להאריך את החוק פעם נוספת לפרק זמן קצוב.
Photo by: Yossi Zeliger/Flash90
1. ביום 14 במאי 2023, פורסם להערות הציבור תזכיר חוק שירות לאומי-אזרחי (תיקון), התשפ"ג-2023, ובו מוצע לבטל את סעיף 36 לחוק הקובע כי החוק יחול עד ליום 30 ביוני 2023. בכך, תזכיר החוק מבקש להאריך את תוקפו של חוק שירות לאומי-אזרחי ללא הגבלה ולהפוך את ההסדר שבחוק, אשר קובע את מסגרת השירות האזרחי לתלמידי ישיבות שקיבלו דחיית שירות, להסדר קבע.
2. אנו מתנגדים לביטול מעמדו של חוק שירות לאומי-אזרחי כחקיקה זמנית, וסבורים כי ניתן, לכל היותר, להאריך את תוקף החוק לתקופה קצובה נוספת, עד לאימוץ הסדר כולל בסוגיה של גיוס תלמידי ישיבות לצה"ל, מן הסיבות הבאות:
- ביטול סעיף 36 עומד בסתירה עם כוונת המחוקק ליצירת הסדר זמני לשירות לאומי-אזרחי של תלמידי ישיבות שקיבלו דחיית שירות, עד לאימוץ הסדר קבוע בסוגיה שיעלה בקנה אחד עם ערך השוויון.
- אין מקום לקבע באופן נפרד רכיב מהותי אחד מתוך המתווה הכולל של גיוס תלמידי ישיבות בטרם השלמתו, והכל ללא בחינה של מכלול המידע והנתונים שנצברו לגבי השירות הלאומי-אזרחי במהלך שנות קיומו.
- אין לקבע את מסלול השירות הלאומי-אזרחי ללא בחינה יסודית של היבטי השוויון בין כלל משרתי השירות האזרחי ההתנדבותי בישראל.
3. נציג להלן בתמצית את הנימוקים העיקריים לעמדתנו.
4. עם חקיקת חוק שירות לאומי-אזרחי בשנת 2014, המחוקק הבהיר כי ההסדרים שנקבעו בחוק הם זמניים, וקבע מועד לסיום תחולת החוק. לפי סעיף 36, כפי שנחקק במקור, ההסדרים הקבועים בחוק נועדו להתבטל בשנת 2020 אם הממשלה לא אישרה, עד לשנת 2019, מתווה אחר וקבוע לשירות לאומי-אזרחי.
5. בהמשך, בחר המחוקק להאריך את תוקף חוק שירות לאומי-אזרחי עד ליום 30 ביוני 2023, ולהסיר את ההוראה בסעיף 36 שהטילה על הממשלה חובה לבחון מתווה קבע לשירות לאומי-אזרחי שעיקרו שירות אזרחי-ביטחוני, וזאת בעקבות חקיקת תיקון מס' 21 לחוק שירות ביטחון בשנת 2015, בו הוצבו יעדים לגיוס חרדים לשירות צבאי סדיר ולשירות לאומי-אזרחי. עם תיקון זה לסעיף 36, המחוקק התכוון שתתקיים הערכת מצב מחודשת לבחינת הסדר השירות הצבאי והשירות הלאומי-אזרחי על-ידי הממשלה והמחוקק טרם פקיעת מועד תוקפו החדש של חוק שירות לאומי-אזרחי.הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 21), התשע"ו-2015 (16.11.2015). בהתאם לדברי ההסבר שליוו את סעיף 17 להצעת החוק, תוקף חוק שירות לאומי-אזרחי נקבע ליום 30.6.2023 בהתאם למועד תום "תקופת ההסתגלות השנייה" שנקבעה בחוק שירות ביטחון ("לקראת תום תקופת ההסתגלות השנייה תידרש הערכת מצב מחודשת בידי הממשלה והמחוקק, שתיעשה בשים לב לשינוי הנסיבות והצלחת ההסדר הזמני שגובש במסגרת החוק המוצע.").
6. המחוקק קבע תוקף זמני לחוק, משום שההסדר שקובע החוק מציב קשים חוקתיים משמעותיים בשל פגיעתו בשוויון. כך, במהלך הדיונים ב-"ועדת פרי" – ועדת השרים לעניין השוויון בנטל שהוקמה על-ידי הממשלה ה-33 בראשות השר יעקב פרי – היועץ המשפטי לממשלה עמד על כך שקיים קושי חוקתי משמעותי לקבוע מודל שירות אזרחי כהוראת קבע, וכי הכרחי לקבוע זאת כהוראת שעה, אשר תיבחן מחדש לאור יישום ההסדרים שייקבעו ביחס לגיוס חרדים לצבא. הקושי החוקתי האמור נובע מהפגיעה העמוקה בשוויון בין מי שמחויבים לשרת את המדינה במסגרת שירות צבאי, לבין תלמידי ישיבות אשר רשאים לשרת שירות אזרחי כחלופה לשירות הצבאי.מתוך פרוטוקול מס' 13 ומס' 22 מישיבת הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת החוק בעניין השוויון בנטל בשירות הצבאי, בשירות האזרחי ובשוק העבודה ולהסדרת מעמדם של תלמידי הישיבות (2013). השירות הלאומי-אזרחי שונה בתכלית מהשירות הצבאי, הן מפאת טיבו של השירות, והן משום שהוא קצר מהשירות הצבאי.בג"ץ 1877/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת (12.9.2017), פסקה 45 לפסק דינה של הנשיאה נאור. פגיעה בלתי מוצדקת זו בשוויון הובילה את המחוקק לקביעת הוראת השעה, אשר מטרתה הייתה ליצור מכשיר תהליכי עד ליצירת הסדר שוויוני בנושא גיוס החרדים.
7. לאור האמור, ההצעה לבטל את סעיף 36 לחוק שירות לאומי-אזרחי, ובכך להפוך את ההסדר הזמני והבלתי-שוויוני שקובע החוק להסדר קבוע, נוגדת את כוונת המחוקק לפיה ההסדר הקבוע בחוק הוא זמני עד לאימוץ הסדר קבוע בסוגיה שיעלה בקנה אחד עם ערך השוויון.
8. כידוע, בימים אלו מגבשת הממשלה מתווה חדש בסוגיה של שירות תלמידי ישיבות בצה"ל. זאת לאחר שההסדר שנקבע בתיקון מס' 19 ובתיקון מס' 21 לחוק שירות ביטחון בשנת 2015 נפסל על-ידי בית-המשפט, משום שלא צמצם באופן מספק את אי-השוויון בחלוקת נטל השירות הצבאי בחברה הישראלית.
9. החוקתיות של חוק שירות לאומי-אזרחי אמנם לא נתקפה במסגרת ההליך המשפטי ולא עמדה במוקד פסק-הדין של בית-המשפט, אך בית-המשפט הבהיר כי חוק שירות לאומי-אזרחי הוא חלק מההסדר הכולל של גיוס תלמידי ישיבות.שם, פסקות 67, 70.
10. מקום להכריע בעתידו של השירות הלאומי-אזרחי על היבטיו השונים במסגרת הדיון על המתווה הכולל של גיוס תלמידי ישיבות, תזכיר החוק שבנדון מבקש לקבע את התוקף של רכיב מהותי זה בלבד, במנותק מהמתווה הכולל, ובכך ליצור מציאות קבועה בנושא.
11. לעמדתנו, עתידו של השירות לאומי-אזרחי צריך להיות מוכרע כחלק מן הדיון במתווה הכולל לגיוס תלמידי ישיבות. במסגרת דיון זה, יש לבחון, בין היתר, את מכלול המידע והנתונים שנצברו לגבי השירות הלאומי-אזרחי במהלך שנות קיומו (כך למשל, בדוח משנת 2021, הצביע מבקר המדינה על ליקויים שונים הנוגעים לפיקוח ולבקרה על הפעילות במסגרת השירות,מבקר המדינה, השירות הלאומי והשירות האזרחי, דו"ח ביקורת שנתי 71ג, התשפ"א-2021. ומן הראוי שבמסגרת דיון עקרוני בעתידו של השירות הלאומי-אזרחי תינתן הדעת לממצאים אלה).
12. כידוע, בישראל חלים כיום שני מסלולים נפרדים לשירות אזרחי-התנדבותי מטעם המדינה:
- השירות הלאומי-אזרחי – כפי שמוסדר בחוק שירות לאומי-אזרחי, במסגרתו רשאים להתנדב תלמידי ישיבות חרדים.
- השירות הלאומי (או השירות הקהילתי) – כפי שמוסדר בחוק שירות אזרחי, תשע"ז-2017, במסגרתו רשאים ורשאיות להתנדב נשים שקיבלו פטור משירות צבאי לאחר שהצהירו על דתיותן, נשים וגברים יהודים שקיבלו פטור משירות צבאי מסיבות אחרות (רפואה, מצפון, מוגבלויות), נשים וגברים מקרב החברה הערבית ונוער במצוקה.
13. בין שני המסלולים לשירות אזרחי קיימים מספר הבדלים בולטים הקבועים בחקיקה. כך, למשל, מכסת השעות השבועית של מתנדבת בשירות לאומי גבוהה מזו של מתנדב בשירות לאומי-אזרחי,מכסת השעות השבועית של מתנדבת בשירות לאומי היא 40 שעות שבועיות למשך שנה או שנתיים, בעוד שמתנדב בשירות לאומי-אזרחי יכול לשרת 30 שעות שבועיות במשך שנתיים, או 20 שעות שבועיות במשך שלוש שנים. ולהבדיל ממתנדב בשירות לאומי-אזרחי היא לא רשאית לעבוד בעבודה נוספת במהלך שירותה. גם התגמול המשולם למתנדבים בכל אחד מן המסלולים הוא שונה.בהתאם לנתונים שפרסם מרכז המחקר והמידע של הכנסת, נכון לשנת 2021, מתנדבת בשירות לאומי היתה זכאית לדמי כיס בסכום שנע בין 500 ל-900 ש"ח, בעוד שדמי הכיס של מתנדב בשירות אזרחי-חברתי שאינו רווק עמדו על סכום שבין 900 ש"ח ועד 4,000 ש"ח. הכנסת – מרכז המחקר והמידע, נתונים על מתנדבי השירות הלאומי-אזרחי (7 בפברואר 2022).
14. לפיכך, ההבדלים השונים בין שני מסלולי השירות האזרחי פוגעים גם בערך השוויון בין מתנדבי השירות הלאומי לשירות הלאומי-אזרחי. במסגרת הדיון העקרוני במתווה הכולל של גיוס תלמידי ישיבות, יש לתת את הדעת גם להיבטי השוויון בין כלל מתנדבי השירות האזרחי.
15. השירות הלאומי-אזרחי של תלמידי ישיבות מהווה חלק בלתי-נפרד מן ההסדר הכולל בדבר הגיוס לצה"ל של תלמידי ישיבות, ועל-כן אין מקום לעגן באופן קבוע את חוק השירות הלאומי-אזרחי במנותק מן הדיון בהסדר זה. עד לאימוץ הסדר קבוע, ניתן, לכל היותר, להאריך את תוקף החוק לתקופה קצובה נוספת, וזאת כדי למנוע פגיעה מיידית במנגנון הקיים. בעת קיום הדיון בנושא השירות הלאומי-אזרחי של תלמידי הישיבות, יש להתחשב בקושי החוקתי של פגיעה אפשרית בערך השוויון אל מול המשרתות והמשרתים בצבא, כמו גם אל מול כלל המתנדבים והמתנדבות בשירות האזרחי.