קבלת החלטות ויחסי דרג נבחר ודרג מקצועי

הממשלה ושרי הממשלה נדרשים מתוקף תפקידם לקבל החלטות רבות. עקרונות שביסוד פעולת הממשלה והמינהל התקין מחייבים כי הדרג הנבחר יקיים היוועצות מקדימה עם הדרג המקצועי, שאמור להציג לפניו מידע, ניתוח של הצעות וחלופות מדיניות, לקחים מניסיון העבר, חווֹת דעת והמלצות. דרישה זו להיוועצות עם הדרג המקצועי נחשבת בעולם לעיקרון בסיסי במינהל ציבורי ראוי. בישראל דרישה זו מעוגנת כחובה כללית הנובעת מן הדין, לרבות בפסיקה ענפה של בתי המשפט, ובעניינים מסוימים מוסדרת גם בהליכים הקבועים בחוק.

עם זאת, בשנים האחרונות חלה בישראל שחיקה עקבית בנכונות הדרג הנבחר להתייעץ עם הדרג המקצועי ולשקול באופן הולם את הדברים המובאים לפניו. ההתעלמות מעמדות הדרגים המקצועיים חותרת תחת המחויבות של הדרג הנבחר לפעול לטובת הציבור, פוגעת באיכות ההחלטות המתקבלות ומובילה להחלשת המגזר הציבורי בישראל. כדי להתמודד עם בעיה זו, מסמך זה מתווה עקרונות להבטחת השילוב הראוי של עמדת הדרג המקצועי בעיצוב ההחלטות המיניסטריאליות.

תהליך ראוי לקבלת החלטות מצד הדרג הנבחר בדמוקרטיה מבוסס על עקרון יסוד אחד ועל שלושה עקרונות נגזרים המוצאים את ביטויים בדין. עקרון היסוד הוא חובת הנאמנות כלפי הציבור, ושלושת העקרונות הנגזרים מחובה זו הם: (1) החובה לקיים תהליך היוועצות משמעותי. חובה זו היא דו־כיוונית — כלומר משלבת את חובת ההתייעצות של הדרג הנבחר בדרג המקצועי בחובה של הדרג המקצועי לסייע לדרג הנבחר בהליך קבלת ההחלטות; (2) הדרג הנבחר המקבל החלטה שבסמכותו נדרש קודם לכן לשקול באופן יסודי ומעמיק את חווֹת הדעת המקצועיות ונושא באחריות לתוצאות החלטת המדיניות הסופית; (3) לציבור יש זכות לקבל מידע באופן שוטף לגבי הליכי קבלת ההחלטות. עקרונות אלו מבססים הצדקה לכך שחובת ההיוועצות עם הדרג המקצועי תימצא בבסיס ההליכים הסדורים של קבלת ההחלטות של הדרג המיניסטריאלי.

כדי לעגן נורמה זו בהליכי קבלת ההחלטות, המלצתנו היא שהממשלה והכנסת יקבעו מנגנונים לביצוע ההיוועצות בין הדרגים בתהליכי קבלת ההחלטות, באמצעות מגוון אמצעים המתאימים לסוגי ההחלטות הספציפיות. במסמך זה אנו מציעים מנגנונים אחדים, בין היתר בהסתמך על מנגנונים הנוהגים במדינות אחרות: קביעה של חובת התייעצות בתקנון הממשלה וחובת שרים לעגנה במשרדים שהם ממונים עליהם; קביעה של חובות התייעצות ספציפיות עם בעלי תפקידים בשירות הציבורי או עם גופים ממשלתיים וציבוריים; קביעה של מנגנוני תיעוד ופרסום של עמדת הדרג המקצועי ואופן ביטויה בהחלטה המתקבלת. התאמה מיטבית של המנגנונים לסוגי ההחלטות היא תהליך שיארך זמן ויהיה כרוך בניסוי וטעייה, אך בסופו של יום יביא לשיפור ניכר בתוצרי עבודת הממשלה.

תקוותנו היא שקידום ההצעות שבבסיס מסמך זה יתרום לשיפור העבודה המשותפת של נאמני הציבור — הדרג הנבחר והדרג והמקצועי — להעלאת איכות ההחלטות המתקבלות, לשיפור וחיזוק השירות הציבורי וכן לביסוס תפיסה ממלכתית ומתוקנת של מושג המשילות. לנוכח הכשלים שנחשפו בעבודת משרדי הממשלה ובשירותים שניתנו לאזרחים בימים שלאחר 7 באוקטובר, לשינויים המוצעים כאן ישנו מקום חשוב בבנייה מחדש של מערכות הממשל והמגזר הציבורי בישראל.