החלת ריבונות באיו״ש - איך, מה ובשביל מה?

מהן המשמעויות השונות של החלת הריבונות, הן מבחינת משפטה הפנימי של מדינת ישראל, והן מבחינת יחסי החוץ שלה?

Flash 90

היוזמות להחיל את הריבונות הישראלית באזורים מסוימים באיו״ש מתאפיינות לעתים קרובות בבלבול מושגי בין סיפוח, החלת ריבונות והחלת החוק הישראלי, כמו גם לגבי האמצעי בו יש לנקוט - החלטת ממשלה, החלטת כנסת, חקיקה בכנסת. מטרת רשימה זו הנה לעשות סדר במונחים השונים, ואגב כך לעמוד על המשמעויות השונות של החלת הריבונות, הן מבחינת משפטה הפנימי של מדינת ישראל, והן מבחינת יחסי החוץ שלה.

ריבונות הנו מונח מרכזי במשפט הבינלאומי, המתייחס לזכותה של יישות פוליטית (מדינה) להפעיל סמכות שלטונית עצמאית ביחס לשטח מסוים ותושביו. כעניין מעשי, המונח מבטא את זכאותה של מדינה לנהוג בשטח בו מדובר מנהג בעלים. מדינה התובעת ריבונות ביחס לשטח מסוים רואה בו כשייך לה ומבקשת לקבל הכרה מצד גורמים אחרים לנהוג בו מנהג בעלים. בדרך כלל, תביעת הריבונות מבוצעת על ידי הרשות המבצעת, שכן היא אחראית על יחסי החוץ של המדינה, אך את ההסדרים המשפטיים הנדרשים על מנת להחיל את חוקיה של המדינה על השטח החדש שנוסף לריבונותה קובעת הרשות המחוקקת.

מאז הכרזת בלפור, התנועה הציונית תבעה לאורך השנים, במידות שונות של פירוט, ריבונות בכל שטחי ארץ ישראל המנדטורית, וזאת לצד נכונות להגיע להסדר של חלוקת הארץ עם ירדן או הנציגות הפוליטית של העם הפלסטיני (אין מניעה כי מדינה תוותר על שטח ריבוני שלה או כי תוותר על תביעת ריבונות בשטח מסוים). השניות בעמדה הישראלית ביחס לשטחים שנתפסו במלחמת ששת הימים – הרצון לשמור על האופציה של החלת הריבונות ועל האופציה של פשרה טריטוריאלית לגביהם – הובילה לכך שממשלות ישראל נמנעו מלהחיל בפועל את הריבונות הישראלית על השטחים הללו.

לבחירה משפטית-פוליטית זו היו במרוצת השנים שני חריגים בולטים: בשנים שחלפו מאז 1967 פעלה מדינת ישראל באמצעים משפטיים על מנת להצהיר על שני אזורים שנתפסו על-ידה במלחמת ששת הימים כשטחים ריבוניים ישראליים – מזרח ירושלים ורמת הגולן. ב-1967 הממשלה החילה את המשפט, השיפוט והמנהל הישראלי בצו ביחס למזרח ירושלים ובשנת 1980 הכנסת הכריזה בחוק יסוד על ירושלים השלמה והמאוחדת כבירת ישראל. בשנת 1981 חוק רמת הגולן החיל את המשפט, השיפוט והמנהל הישראלי. אמנם צווים וחוקים אלה אינם משתמשים בביטוי המפורש – ריבונות – אך ברור כי מאחוריהם ניצבת תפיסה כי השטח נשוא האמצעים המשפטיים מצוי בריבונות ישראלית, וכי מכוח עובדה משפטית זו, ישראל רשאית לנהוג בשטח כמנהג ריבון ולהחיל עליו את חוקיה.

מעניין לציין כי בדיון בחוק רמת הגולן, ראש הממשלה בגין התנגד לשימוש בביטוי סיפוח – ביטוי אותו הוא ראה כמצביע על העדר לגיטימציה להחיל ריבונות ביחס לשטח, ועל הכרה בכך שמדובר בשטח השייך למדינה זרה. באותו הדיון עלתה גם הטענה כי החלת החוק הישראלי על הרמה אינה סוגרת את הדלת בפני החזרתה לסוריה במקרה של הסכם שלום (אם כי מאז נחקק חוק יסוד: משאל עם, המצריך רוב של 80 ח״כים או משאל עם לוויתור על שטחים ריבוניים), ונראה כי הבחירה במינוח הניטראלי של ״החלת המשפט, השיפוט והמינהל״ הישראלי נועדה להפחית את הביקורת הבינלאומית על המהלך ולהציג אותו כמהלך בעל היגיון אדמיניסטרטיבי, שהחליף ממשל צבאי בשטח בממשל אזרחי, ולא דווקא כמהלך הצהרתי המשנה באופן בלתי הפיך את מעמדו של השטח ברמה הבינלאומית.

מהלך החלת הריבונות על שטחי יהודה ושומרון והבקעה, עליו מדובר בעת האחרונה שונה משני המהלכים הקודמים שננקטו בעבר. ראשית, הן בקעת הירדן והן אזורי ההתנחלויות באיו״ש, לגביהם נשקלת האפשרות להחיל ריבונות, הנם אזורים בהם מתקיימת שליטה ישראלית מלאה מזה עשורים רבים, וגם אם מבחינה רשמית הם מנוהלים על-ידי ממשל צבאי, כעניין מעשי הפערים הנורמטיביים בין החוקים החלים על אזרחים ישראלים בשטחים ובישראל עצמה אינם גדולים במיוחד: חלק מחוקי המדינה חלים על אזרחים ישראלים תחולה ״פרסונלית״ וחלק מחוקי המדינה הוחלו בעקיפין על מרחבי ההתנחלויות דרך חקיקה ספציפית של שלטונות הצבא, ש״תרגמו״ לשפת הדין הצבאי החל בשטח הוראות רבות השאובות מהדין הישראלי. למעשה, בשל הקרבה הרבה בין המסגרת המשפטית והמנהלית החלה על הישראלים החיים באיו״ש ועל אלו החיים בישראל גופא, בית הדין הבינלאומי בהאג ראה באזורי ההתנחלויות באיו״ש כאזורים שסופחו דה-פקטו לישראל.

בנסיבות אלו, שיקולי הנוחות המנהלתית או הרצון ב ״נרמול מלא״ של מעמדם של המתנחלים הנלווים להצעות החלת הריבונות אינם נראים דרמטיים, וזאת בהשוואה למצב ברמת הגולן בשנת 1981 (בו לא היה טעם בקיום ממשל צבאי לאור מספרם הקטן של התושבים הלא ישראליים) או במזרח ירושלים בשנת 1967 (שם החלת הדין הישראלי אפשרה אכלוס מסיבי ומהיר של שכונות חדשות). נראה אפוא, כי השיקול הדומיננטי לקידום מהלך כזה הוא הצהרתי ולא מעשי.

שנית, הצעות החוק הפרטיות שהוגשו בשנים האחרונות על מנת לקדם מהלכים לקידום הריבונות הישראלית באיו״ש הדגישו מפורשות בלשון החוק את העובדה כי החוק מיועד להחלת ריבונות (ראו למשל: הצעת חוק החלת הריבונות של מדינת ישראל על אזור יהודה והשומרון, התש"ף–2019 שיזמה ח״כ מיכל שיר מהליכוד). גם ההחלטה שהתקבלה במרכז הליכוד בשנת 2017 מדברת על קריאה להחלת הריבונות הישראלית במרחבי ההתיישבות באיו״ש. משמע, יש מעבר מתפיסה של ״סיפוח שקט״ באמצעות החלת החוק הישראלי בפועל, לעבר ״סיפוח רועש״ – הכרזה בריש גלי על מעמד השטח במשפט הבינלאומי, גם אם אין בדבר משמעות מעשית רבה.

שלישית, החלת החוק הישראלי על מזרח ירושלים בוצעה באמצעות צו ממשלתי, וזאת מכוח פקודת סדרי שלטון ומשפט, התש״ח-1948, שהסמיך את הממשלה לקבוע בצו את החלת המשפט, השיפוט והמינהל בכל שטח של ארץ ישראל המנדטורית (שלא כללה את רמת הגולן). לעומת זאת, רוב היוזמות האחרונות מתמקדות בהליך חקיקה בכנסת – גם משום חשיבותו הפוליטית של המהלך, וגם משום הרצון להכריז באופן מפורש על הריבונות (סמכות שלא מופיעה בפקודה מ-1948; עם זאת, אין מניעה משפטית כי הממשלה תכריז על ריבונות בצד הפעלת סמכותה לפי הפקודה).

על כל פנים, ברור כי החלת המשפט, השיפוט והמנהל הישראלים מספיקים על מנת להסדיר את מעמדם החוקי של התושבים בשטח (ישראלים ופלסטינים), ואילו הקביעה כי מדובר בשטח ריבוני נועדה בעיקר לאוזניה של הקהילה הבינלאומית, ולציבור התומכים בישראל של הפוליטיקאים הרואים בהכרזה כזו כביטוי לזקיפות קומה לאומית ולאופי הבלתי הפיך של המהלך. עם זאת, הלכה למעשה, אין הבדל בין השניים – מבחינה משפטית, החלת החוק הישראלי הנה אקט מובהק של החלת ריבונות, ומבחינה דיפלומטית – גם החלת החוק הישראלי ברמת הגולן וגם ההצהרה על ירושלים השלמה כעל בירת ישראל זכו לביקורת בינלאומית נוקבת (לפחות, עד הופעתו בזירה של ממשל טראמפ). מכאן, שהברירה האמתית העומדת לפתחם של מקבלי ההחלטות המעוניינים בהמשך השליטה הישראלית בכל או חלק מאזורי איו״ש הנה בין המשך הסטטוס קוו, המאפשר לפחות יצירת מצג של זמניות ונכונות לשאת ולתת על מעמד השטח עם הפלסטינים תוך שמירת טענותיה של ישראל בדבר זכויותיה לתבוע ריבונות בעתיד, לבין פעולות של החלת חוק או ריבונות, העתידות לעורר תגובה קשה של חלקים בקהילה הבינלאומית ובקרב מדינות ועמי האזור.