קצבת הזקנה תעלה ביותר מ-500 שקלים אם תוצמד למדד מחירים לאזרחים ותיקים

מחקר משותף של המכון הישראלי לדמוקרטיה בשיתוף הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מראה כי אם קצבאות הזקנה היו מוצמדות למדד מחירים מותאם לאזרחים ותיקים, הן היו גדלות ביותר מ-500 שקלים. כיום, קצבת הזקנה מוצמדת למדד המחירים הנוגע לכלל האוכלוסייה, ובמסגרת המחקר פותח מדד מחירים לאזרחים ותיקים בהתאם לרכיבי הצריכה של אוכלוסייה זו.

הזדקנות האוכלוסייה, התארכות תוחלת החיים, שינויים בשוק העבודה ועלייה ברמת החיים, משפיעים על איתנותם הפיננסית הן של מערכות הפנסיה והן של האזרחים הוותיקים. כאשר חלקם של בני 65 ומעלה מכלל האוכלוסייה הולך וגדל, נתח ההוצאה על ענף אזרחים ותיקים ושארים מכלל ההוצאות של הביטוח הלאומי, גם אם צפוי להצטמצם, נותר הגדול ביותר (ביטוח לאומי, 2020א). קצבת אזרחים ותיקים נועדה להבטיח הכנסה בסיסית לאחר הפרישה והיא ניתנת למי שמגיע לגיל הפרישה (67 לגברים ו- 62 לנשים) בהינתן מבחן הכנסות, ומגיל הזכאות ללא תנאי. בשנת 1957 היה גובה הקצבה כ־17% מהשכר הממוצע במשק והיא הוצמדה למדד המחירים לצרכן, ואולם, העלייה המהירה ברמת החיים שחלה במשך השנים הובילה לכך שתוך 8 שנים בלבד ירד שיעור הקצבאות  ל־10% מהשכר הממוצע. בעקבות זאת הוחלט בשנת 1973 שהקצבה תעמוד על 15% מהשכר הממוצע וכך למעשה החלו בהצמדת הקצבה לשכר הממוצע. בשנים 1995–2003, במסגרת טיפול בחלק מהבעיות של המערכת הפנסיונית נקטו בצעדים שהגדילו את הפגיעה באיתנות הפיננסית של הפורשים. צעדים אלה כללו העלאת גיל הפרישה (הזכאות לקצבת אזרח ותיק) ועדכון של הצמדת קצבאות אזרחים ותיקים ושאירים למדד המחירים לצרכן במקום לשכר הממוצע. כמו כן, בעקבות המשבר בתקציב המדינה קוצצו זמנית קצבאות הזקנה ב-4% עד אשר שוקמו לאחר כשנתיים (הביטוח הלאומי, 2002-2003).

למדיניות הצמדת הקצבאות תפקיד חשוב בצמצום העוני והפערים בהכנסות בקרב אוכלוסיית האזרחים הוותיקים והיא משקפת את רמת המחויבות להעניק להם רמת חיים בדומה לרמת החיים של כלל האוכלוסייה. כך למשל, הצמדה למדד המחירים לצרכן, המודד את השינויים בהוצאה הדרושה לקניית סל צריכה מייצג, שומרת על כוח הקנייה של האזרחים הוותיקים ואילו הצמדה לשכר הממוצע שומרת על רמת החיים של האזרחים הוותיקים, בדומה לאוכלוסייה העובדת. ואולם, כיוון שהשכר הממוצע עולה מהר יותר ממדד המחירים לצרכן (להוציא זמנים של משברים כלכליים ומיתון) ההצמדה אליו מאפשרת לאזרחים הוותיקים הן לשפר את רמת חייהם והן לשמור על כוח הקניה שלהם. מדינות רבות מצמידות את קצבאות הפנסיה למדד המחירים לצרכן (גם ישראל), מדינות אחרות משלבות בין מדדים כלכליים שונים בהבאה בחשבון את מצבה הפיננסי של המערכת, ומדינות אחדות אף פיתחו מדד ייחודי אשר משקף את שינויי המחירים בפניהם עומדים האזרחים הוותיקים.

במסגרת מחקר משותף של המכון הישראלי לדמוקרטיה והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה פותח מדד מחירים לבני 65 ומעלה, לשנים 2013 – 2020. המדד מאפשר מעקב והשוואה בין התפתחות שינויי המחירים של האזרחים הוותיקים ושינויי המחירים של כלל האוכלוסייה, ובחינת התאמתו ככלי חלופי להצמדת הקצבאות של אזרחים ותיקים. פיתוח המדד הייחודי נעשה באמצעות סקרי הוצאות משקי בית המותאמים לכלל האוכלוסייה ובשינויי מחירים (כפי שנמדדו במדד המחירים לצרכן של הלמ"ס לאורך התקופה) המבוססים על מדגם מוצרים ושירותים של כלל האוכלוסייה. במטרה להקטין את ההטיה הנובעת מגזירת אוכלוסייה מסקר שנועד לכלל משקי הבית הגדלנו את מספר התצפיות תוך שימוש בסקרים של שנתיים עוקבות, וכדי לשקף את דפוסי הקניה של האזרחים הוותיקים עדכנו את שכבת העסקים (המשקפת את דפוסי הצריכה לפי סוג חנות, כגון מכולת, רשתות שיווק, שוק, איטליז וכדו').

הרכב ההוצאות השונה בשני סלי הצריכה ושינויי מחירים הנמדדים באופן שוטף מהווים את הבסיס להבדלים בהתפתחות שני המדדים הנחקרים. כך, ככל שמשקל ההוצאה גבוה יותר, השפעת שינויי המחירים באותו סעיף גדולה יותר, וככל שהשינוי במחירים גדול יותר (בערך מוחלט), גם בהוצאה שמשקלה במדד נמוך יחסית, השפעתו על המדד אף היא גדולה יותר. בתרשים 1 ניתן לראות את התפלגות ההוצאות של משקי בית של בני 65 ומעלה ושל כלל משקי הבית. ההבדלים הבולטים הם בשיעורי ההוצאה על דיור ובריאות, הגבוהים יותר בקרב בני 65 ומעלה (34% ו-10% בהשוואה ל-24% ו-6% בכלל משקי הבית, בהתאמה) ושיעורי ההוצאה על תחבורה ותקשורת וחינוך, תרבות ובידור, הנמוכים יותר בקרב בני 65 ומעלה (17% ו-6% לעומת 20% ו-11% בכלל משקי הבית, בהתאמה). משקלו הגבוה של סעיף דיור במדד הן לבני 65 ומעלה והן לאוכלוסייה הכללית נובע מסעיף "שירותי דיור בבעלות הדיירים" המודד את ההוצאה הכלכלית של משקי בית שבחרו לגור בדירה בבעלותם (מדובר בהוצאה כלכלית ולא בהוצאה כספית). בפרט, המשקל הגבוה של סעיף דיור בקרב האוכלוסייה הוותיקה נובע מכך שחלקם הגדול מחזיק בדירה בבעלותו. [1] כלומר, ההוצאה על דיור עבור משקי בית שיש להם דירה בבעלות נכללת כהוצאה במדד אך למעשה היא אינה הוצאה בפועל. שיעור ההוצאה הגבוה על בריאות בקרב אזרחים ותיקים נובע בעיקר מרכישת תרופות ועזרים רפואיים של בני 65 ומעלה. כמו כן, חלקם משלמים על ביטוחי בריאות פרטיים שמשקלם בסל הוא גבוה  ; ההוצאה הנמוכה יחסית של האזרחים הוותיקים על תחבורה ותקשורת מושפעת מההוצאות הנמוכות שלהם על רכב פרטי ואחזקתו ומעבר לתחבורה ציבורית שמשקלה נמוך יותר בסל ; וההבדל בהוצאות על חינוך ותרבות נובע בעיקר מהוצאה נמוכה יחסית על שירותי חינוך בקרב אזרחים ותיקים.

תרשים 1: התפלגות ההוצאות של משקי בית של בני 65+ וכלל משקי הבית, 2019-2020, אחוזים [2]

מקור: עיבודי המחברים לנתוני הלמ"ס, 2021.

ממצאי המחקר מראים כי מדד המחירים של בני 65 ומעלה עלה מינואר 2013 עד דצמבר 2020 מהר יותר ממדד המחירים של האוכלוסייה הכללית, ל-104.53 לעומת 101.65, בהתאמה (ינואר 2013=100). הפער בין המדדים לאורך התקופה הנחקרת מבטא את שינויי המחירים בשילוב המשקל של המוצר או השירות הנצרך. אלה מתאגדים לקבוצות הצריכה הראשיות ובסופו של דבר למדד הכללי בכל קבוצת אוכלוסייה. ניתן לראות בלוח 1 כי בקבוצות הצריכה הראשיות ההבדלים העיקריים בין המדדים של שתי הקבוצות הם בחינוך תרבות ובידור, תחבורה ותקשורת וירקות ופירות. במהלך התקופה הנחקרת מדד חינוך, תרבות ובידור, עלה בקרב האוכלוסייה הכללית ב-4.3% ואילו בקרב בני 65 ומעלה דווקא ירד ב-3%. במדד תחבורה ותקשורת חלה ירידה ניכרת של כ-13% בקרב האוכלוסייה הכללית לעומת ירידה של כ-9.5% בקרב בני 65 ומעלה. עליית מחירי הפירות והירקות הורגשה יותר בקרב בני 65 ומעלה ובסוף התקופה היה שיעורה 18.6%, לעומת 15.8% בקרב האוכלוסייה הכללית.

לוח 1: אחוזי שינוי של קבוצות ראשיות והפרש בין אחוז השינוי במדד של בני 65 ומעלה לבין אחוז השינוי במדד המחירים לצרכן, ינואר 2013 עד דצמבר 2020

מקור: עיבוד המחברים לנתוני הלמ"ס

תוצאות המחקר מלמדות על מידת ההשפעה של שיטת ההצמדה הנוכחית על קצבאות אזרחים ותיקים וכי ניתן להצמידן למדד ייעודי שיביא לצמצום הפגיעה בהכנסותיהם. לעומת הצמדה למדד המחירים לצרכן, הצמדה למדד בני 65 ומעלה הייתה מגדילה את הקצבה ביותר מ- 500 ש"ח בשנה ללא תוספת ותק ובכ-780 ש"ח בשנה עם תוספת ותק (לוח 2). אמנם מידי פעם ישנם צעדי מדיניות המגדילים את הקצבה אך הם נעשים מתוך החלטות פוליטיות וללא התבססות על שיטה סדורה המביאה בחשבון את מבנה ההוצאות של האזרחים הוותיקים. מתן עוגן הצמדה יציב אשר בבסיסו סל צריכה המתאים לצורכי האזרחים הוותיקים יביאו להפחתת העוני ולצמצום האי שוויון בקרבם.  חשוב לזכור שככל שרמת ההכנסה נמוכה חלקה של הקצבה גבוה יותר וחשיבותה של ההצמדה גוברת.

לוח 2: קצבה בסיסית וקצבה עם תוספת ותק בשנת 2020 לפי מדד אוכלוסייה כללית ולפי מדד בני 65 ומעלה

המלצות

המלצה 1 – חישוב ופרסום מדד ייחודי לאוכלוסיית בני 65 ומעלה, המבוסס על הסקרים הקיימים. מדד זה  ימחיש את  שינויי המחירים העומדים בפני אוכלוסייה זו והמשך פיתוחו, אגב ביצוע סקרים ייעודיים, ישקף את התפתחות ההוצאות שלהם נכון יותר וייתן מענה להצמדה מתאימה של הקצבאות. לדיוק המדד יש לבצע את הפעולות הבאות:

• מדגם מייצג של בני 65 ומעלה - דגימה מורחבת של אזורים בהם ריכוז גבוה יותר של האוכלוסייה הנחקרת ובדיקת האפשרות להרחיב בסקר הוצאות משקי בית עבור אוכלוסיית בני 65 ומעלה.
• עדכון מדגם החנויות – לתחום את מדידת המחירים לחנויות בהם רוכשים בני 65 ומעלה ולצורך כך לעבות את מדגם מדד המחירים לצרכן.
• עדכון מוצרים – להוסיף למדידה מוצרים אותם נוהגים לצרוך בני 65 ומעלה ולגרוע מוצרים שאינם נמצאים בסל הצריכה שלהם.

המלצה 2 - במקביל לחישוב מדד לבני 65 ומעלה מומלץ להביא בחשבון את  סעיף שכר הדירה במדד המחירים לצרכן עבור שוכרי דירות החווים את עליית מחירי הדיור מידי חודש בחודשו. בנוסף, מאחר שהתרומה של סעיף הדיור כה גדולה יש לשקף טוב יותר את צריכת הדיור של אזרחים ותיקים בעת חישוב המדד לבני 65 ומעלה באמצעות חישוב סעיפי הדיור, שכר דירה ושירותי דיור בבעלות הדיירים, תוך הבאה בחשבון של התפלגות גודל הדירות של אזרחים ותיקים, שלרוב הן קטנות יותר.  

פיתוח המדד דורש ביצוע או הרחבת סקרים קיימים ועיבודים מיוחדים, כוח אדם ומערכות ייעודיות. הישענות חלקית על התשתית הקיימת של המדד הכללי עשויה לחסוך במקצת אך יש להכין את המשאבים הדרושים לעבודה המתודולוגית ולעבודה הטכנית, בעיקר בשלבי הפיתוח. את המשאבים ניתן למצוא בשיתוף פעולה של בעלי עניין, בפרט גופים ממשלתיים כגון, משרד העבודה והרווחה ששם לעצמו מטרה לסייע לכלל האזרחים הוותיקים בישראל, המוסד לביטוח לאומי, האמון על מתן הקצבאות והמשרד לשוויון חברתי שמטרתו לקדם את האזרחים הוותיקים בישראל.

[1] 78% גרים בדירה בבעלות במשקי בית של בודד או זוג בני 65 ומעלה (שנתון 65+) ו-66.5% בקרב כלל האוכלוסייה.

[2] כאשר מצוין "בני 65 ומעלה" לאורך המסמך ישנה התייחסות אליהם כאל אזרחים ותיקים (אם המונח אזרחים ותיקים מתייחס לאנשים מעל גיל פרישה נציין זאת במפורש במסמך) והם מייצגים משקי בית בהם בודד בן 65 ומעלה או זוג ששניהם בני 65 ומעלה.