דיפוזיה של אחריות

האסון בהר מירון מצריך הקמתה של ועדה ממלכתית שתקבע נורמות ראויות של אחריות במישור האזרחי. זו תצטרך להיכנס בעובי הקורה ולהצביע על הכשלים המערכתיים העמוקים ביחסי דרג אזרחי מבצע ודרג פוליטי

Flash 90

ב-2.7.2008 החליטה הכנסת על הקמת ועדת חקירה פרלמנטרית לנושא "התשתית והתחזוקה של אתר הרשב"י במירון" בראשות חבר הכנסת משה גפני, ותשעה חברי כנסת מונו לכהן בה. זו מעולם לא התחילה לפעול. כמו כמה ועדות חקירה פרלמנטריות אחרות, ההחלטה על הקמתן, סימנה גם את סופן. הן לא פעלו, או נפגשו מספר מצומצם של ישיבות ונגוזו, מבלי לפרסם דוח. גם ועדות שפרסמו דוח, לרוב לא קבעו מנגנוני מעקב אחר יישום ההמלצות, וכך גם הן לא הותירו חותם. ועדות חקירה פרלמנטריות, על אף שלא פעם הקמתן מלווה בשיח פוליטי סוער (כמו במקרה של הניסיון להקים ועדות חקירה לחקר ארגוני זכויות אדם או לחקר פרשת הצוללות), הן בסופו של דבר מנגנון חסר השפעה כמעט לחלוטין.

ועדות חקירה ממלכתיות הן כבר סיפור אחר, אך אולי רק לכאורה. ועדת חקירה ממלכתית מוקמת בהחלטת ממשלה (או בהחלטת הוועדה לביקורת המדינה בעקבות דוח של המבקר), אך חבריה ממונים על ידי נשיא/ת בית המשפט העליון, ובראשה עומד שופט. זוהי ועדה בעלת מעמד עצמאי והיא מנהלת הליך מעין-שיפוטי.

בהיסטוריה הפוליטית של ישראל ועדות חקירה ממלכתיות מילאו תפקיד חשוב בניסוח סוגיות של אחריות מיניסטריאלית ואישית של דרג פוליטי ודרג מקצועי, בעיקר בתחום הביטחוני. הוועדות הידועות ביותר הן ועדת אגרנט שהוקמה לאחר מלחמת יום הכיפורים ו-וועדת כהן שהוקמה לחקר אירועי הטבח בסברה ושתילה.

סוג אחר של ועדה שהממשלה יכולה להקים הוא ועדת בדיקה ממשלתית, שהממשלה ממנה את חבריה, אך אם ניתנות לה הסמכויות של ועדת חקירה ממלכתית, עומד בראשה שופט והיא מנהלת הליך מעין-שיפוטי. ההבדל העיקרי הוא ביכולת של הממשלה לקבוע את הרכבה. ועדת וינוגרד לחקר מלחמת לבנון השנייה הייתה ועדה מסוג זה.    

ממשלות אינן ששות להקים ועדות חקירה ממלכתיות, מחשש שהאצבע המאשימה תופנה אליהן. עם זאת, לחץ ציבורי ותקשורתי עשוי לדחוק אותן לעשות זאת. מעבר לכך, לעתים הקמת הוועדה מהווה מעין "כדור הרגעה" לציבור על מנת להפיס את דעתו ולהוריד את הנושא מסדר היום, לפחות עד לפרסום המלצותיה.

תפקידה של הוועדה הוא לברר את העובדות בנוגע לעניין בעל חשיבות ציבורית, אך אין היא מחויבת להמליץ המלצות. למרות זאת, הוועדות נוהגות לפרסם המלצות, חלקן אישיות וחלקן מערכתיות. ההמלצות האישיות בוחנות את שיקול הדעת של הגורמים המקצועיים והפוליטיים, וההמלצות המערכתיות מתייחסות לכשלים בתהליכי קבלת החלטות והעדר חלוקת סמכויות בין גורמים שונים. מטבע הדברים, המלצותיה האישיות של הוועדה להעברת אנשים מתפקידם מבוצעות, ואילו ההמלצות המערכתיות נטמנות או שלוקח שנים רבות עד שהן מיושמות. דוגמא אחת להמלצה שכן יושמה היא חקיקה חוק יסוד: הצבא בעקבות המלצות דוח ועדת אגרנט.

באסון הכרמל לא הוקמה ועדת חקירה ממלכתית, על אף שהוועדה לביקורת המדינה יכולה הייתה לעשות כן בעקבות דוח המבקר. שיקולים פוליטיים והחשש שאצבע מאשימה תופנה כלפי שרים בממשלה, מנעו זאת. בעת הזו, נראה שהשיקולים הפוליטיים יתלכדו לאינטרס להקמת ועדה כזו, מצד כל השחקנים הפוליטיים, חלקם מתוך כוונה להפיס את דעתו של הציבור החרדי, וחלקם מתוך תקווה שהאצבע המאשימה תגיע לדרגים הפוליטיים הגבוהים.  

האסון בהר מירון, שהוא האסון האזרחי הגדול ביותר שחוותה המדינה, הוא הזדמנות להקים ועדה ממלכתית שתקבע נורמות ראויות של אחריות במישור האזרחי. אם זו תוקם, סביר להניח שהמונח שיופיע בדוח הוא "דיפוזיה של אחריות", תופעה ידועה שבה ככל שמספר הגורמים המעורבים גדול יותר, אף אחד מהם לא נוטל אחריות מלאה, ומניח כי הגורמים האחרים נושאים בה. אולם ועדה כזו תמלא את תפקידה הציבורי רק אם לא תתמקד ב"עריפת ראשים" בדרגים הנמוכים (הידועה כתופעת הש.ג), אלא תצביע על האחריות המיניסטריאלית האישית והכוללת של השרים, ועל הכשלים המערכתיים העמוקים ביחסי דרג אזרחי מבצע ודרג פוליטי.

השוואה בין ועדת חקירה ממלכתית וּועדת חקירה פרלמנטרית

	ועדת חקירה ממלכתית	ועדת בדיקה ממשלתית	ועדת חקירה פרלמנטרית	ועדת בירור
עיגון חוקי	חוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968	סעיף 8א. חוק הממשלה תשס"א-2001	חוק-יסוד: הכנסת ותקנון הכנסת.	סעיף 28 לחוק ועדות חקירה
הקמה	על ידי הממשלה או על ידי הוועדה לענייני ביקורת המדינה	על ידי שר  או מספר שרים.	ביוזמת חברי כנסת, לפי המלצת ועדת הכנסת ובאישור המליאה	שר
נושא	"ענין בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור"	"בדיקת נושא או אירוע מסוים המצוי בתחום אחריותו."	"לחקור דברים שהכנסת קבעה"	"לשם בדיקת ענין שבתחום תפקידיו, ובלבד שלא נתמנתה לגביו ועדת חקירה ממלכתית.
יושב ראש הוועדה	שופט בית משפט עליון או מחוזי, מכהן או בדימוס	יכול להיות שופט,  לא מחויב.	חבר כנסת (לעתים יושב ראש הוועדה שיזמה את הקמת ועדת החקירה)	לא נקבע (לשיקול דעתו של השר)
הרכב	יושב הראש וחבריה ממונים על ידי נשיא בית המשפט העליון	לא נקבע	חברי כנסת, הממונים על פי מפתח סיעתי	לא נקבע (לשיקול דעתו של השר)
סמכויות	רשאית לזמן ולחייב כל אדם להופיע לפניה ולהציג מסמכים; לחייב עד להעיד בשבועה; לכפות על אדם להתייצב לפניה; לגבות עדות בחו"ל; להוציא צו חיפוש; ולהורות על איסוף מסמכים. ליושב הראש סמכויות כשל שופט בית משפט בהליך אזרחי	החוק אינו קובע את סמכויותיה, אך שר המשפטים לפי בקשת השר ובאישור הממשלה רשאי להעניק לה סמכויות על פי חוק ועדות חקירה	כשל ועדת כנסת – רשאית לחייב עובדי מדינה (אך לא גורמים פרטיים) להופיע לפניה, אלא אם השר או הממונה על הגוף מתנגד לכך ומתחייב להופיע במקומם	לא נקבע
חובות וזכויות עדים	חובות העד הן כשל כל נחקר בפרוצדורה פלילית. עד שעלול להיפגע מהחקירה או תוצאותיה מיודע על ידי הוועדה, ורשאי להגן על עצמו	כמו בוועדת חקירה אם הוקנו לה סמכויות לפי חוק ועדות חקירה. אחרת לא מפורט.	חובת המוזמן, המשתייך לרשות המבצעת על זרועותיה, היא להופיע לפני הוועדה (אלא אם השר או הממונה על הגוף הופיע במקומו) ועליו למסור לוועדה מידע למעט בסייגים מסוימים (כמו פגיעה בביטחון המדינה, חיסיון על פי חוק)	כנ"ל
סנקציות	יושב ראש הוועדה יכול להטיל קנס על מי שלא הגיע להעיד או לא הציג מסמכים, סירב להישבע או לא השיב על שאלה. ניתן להגיש כתב אישום נגד מי שלא הגיע להעיד ללא הצדקה סבירה ודינו – מאסר שנתיים	כנ"ל	סנקציות משמעתיות באמצעות נציבות שירות המדינה או הממונה על המשמעת בגוף הרלוונטי (במקרה שיושב ראש הכנסת החליט להעביר תלונה על אי-התייצבות מוזמן לגורמים הללו)	כנ"ל
פומביות	הדיונים פומביים; ואולם  הוועדה רשאית לקיים דיון, כולו או מקצתו, בדלתיים סגורות בנסיבות מסוימות	רשאית להחליט בעצמה.	הדיונים פומביים, והפרוטוקולים של הדיונים גלויים, למעט בנסיבות מיוחדות	כנ"ל
דוח	מחויבת להגיש דוח. כל הוועדות שהוקמו עד היום הגישו דוח	מחויבת להגיש דוח לגורם הממנה (שר). השר מביא את הדוח לממשלה.	אמורה להגיש דוח על פעילותה ומסקנותיה. לא כל הוועדות שהוקמו הגיעו לידי הגשת דוח	לא נקבע במפורש. בדרך כלל מגישות דוח.
המלצות ומעמדן	לפי הנוהג הדוח כולל המלצות. רואה עצמה רשאית להמליץ המלצות אישיות.	לפי הנוהג הדוח כולל המלצות. רואה עצמה רשאית להמליץ המלצות אישיות	בחלק מהדוחות יש המלצות, רובן ככולם מערכתיות ולא לגופו של אדם. אין מנגנון מעקב לביצוען.	בדרך כלל מתמקדת בבירור העובדות. אינה רואה עצמה כמתאימה להמליץ המלצות אישיות.
דוגמאות	ועדת אגרנט אחרי מלחמת יום הכיפורים, ועדת אור לבדיקת אירועי אוקטובר.	ועדת וינוגרד לחקר מלחמת לבנון השניה.	הועדה לאיתור והשבת נכסים של נספי שואה,	ועדת טוניק זמיר לאירועי קו 300, ועדת נאמן לבדיקת אירועי הדמים בהר הבית, ועדת צ'חנובר לבירור כשלון ההתנקשות בח'אלד משעל

*פורסם לראשונה בגלובס.