מי יושב בראש הכנסת?
חבר הכנסת ראובן ריבלין הושבע השבוע לתפקיד יושב ראש הכנסת. עוד טרם מינויו לתפקיד הודיע ריבלין על שינוי קוד הלבוש שהנהיגה קודמתו בתפקיד ח"כ דליה איציק, והצהיר שיתיר ללבוש מכנסי ג'ינס במשכן הכנסת. לרגל בחירת יושב ראש הכנסת, מאמר זה מבקש לבחון מהם תפקידיו של יושב ראש הכנסת על פי החוק ועל פי הנוהג (פרט לקביעת קוד הלבוש...). לאור זאת תיבחן השאלה אם זהו תפקיד סמלי או בעל השפעה ממשית על אופן הפעולה של הכנסת. ולבסוף תוצג השוואה לסמכויות ולתפקידים של מקביליו של יושב ראש הכנסת בפרלמנט הבריטי והאוסטרלי.
הבסיס החוקי לתפקיד יושב ראש הכנסת
סעיף 20 לחוק יסוד הכנסת קובע: "הכנסת תבחר מבין חבריה יושב ראש וסגנים ליושב הראש". יושב ראש הכנסת וסגניו מגלמים את נשיאות הכנסת (סעיף 10 לחוק הכנסת התשנ"ד-1994). לפי חוק הכנסת התשנ"ד-1994 מספר הסגנים מוגבל לשבעה לכל היותר (אם כי במהלך הכנסת השבע עשרה הועברה הוראה מיוחדת שלפיה מספר הסגנים במהלכה עמד על שמונה). מכינונה של הכנסת ועד לבחירת יושב ראש, הוותיק מבין חברי הכנסת מכהן בתפקיד בפועל. בכנסת הנוכחית מילא עד כה את התפקיד חבר הכנסת מיכאל איתן. מי שחבר ברשות המבצעת לא יכול לכהן כיושב ראש הכנסת או כסגנו.
יושב ראש הכנסת וסגניו נבחרים על ידי הכנסת בבחירות גלויות ברוב רגיל (סעיף 1 לתקנון הכנסת). יושב הראש והסגנים מתמנים לתקופת כהונתה של כל הכנסת. חבר כנסת אשר הוגש נגדו כתב אישום או מתנהלים נגדו הליכים פליליים לא יכול להיות מועמד לתפקיד יושב ראש הכנסת או סגנו. גם חבר כנסת שהורשע בעברה שוועדת הכנסת קבעה שיש עמה קלון וטרם חלפו עשר שנים מריצוי העונש, לא יהיה מועמד לתפקיד. הכנסת רשאית בהחלטת רוב של חבריה או ברוב גדול יותר להשעות את יושב ראש הכנסת או סגניו מכהונתם או לקבוע סייגים לכהונתם מחמת עברה, הרשעה או מטעמים אחרים. הליך ההעברה מכהונה מפורט בחוק יסוד: הכנסת ובחוק הכנסת התשנ"ד-1994. אם יושב הראש יוצא מגבולות המדינה, נפטר, מתפטר או מועבר מכהונתו – ועדת הכנסת בוחרת באחד מסגניו למלא את מקומו. בידיו של סגן יושב ראש הכנסת הממלא את תפקיד יושב הראש נתונים כל התפקידים וכל הסמכויות של יושב הראש על פי חוק. משכורתו ותנאיו של יושב ראש דומים לאלו של שר בממשלה.
מצפים מיושב ראש הכנסת למלא את תפקידו ללא משוא פנים וללא זיקה מפלגתית. עם זאת היות שיושב ראש הכנסת הוא גם חבר כנסת, הוא משתתף בהצבעות בכנסת בישבו על הדוכן. כפי שנראה, מקביליו בבריטניה ובאוסטרליה אינם משתתפים בדרך כלל בהצבעות בפרלמנט, אלא במקרה של הצבעה צמודה ואז קולם מכריע.
תפקידים וסמכויות
תפקיד יושב ראש הכנסת מוגדר כך: "יושב-ראש הכנסת ינהל את ענייני הכנסת, ייצג אותה כלפי חוץ, ישמור על כבודה, על סדר ישיבותיה ועל קיום תקנונה. הוא ישב ראש בישיבות הכנסת, ינהלן, יעמיד את השאלות להצבעה, ויקבע את תוצאותיה וכן התוצאות של כל הבחירות המתקיימות בכנסת". (סעיף 5 לתקנון הכנסת).
סמכויות פרוצדורליות הקשורות לעבודתה השוטפת של הכנסת:
- יושב ראש הכנסת רשאי באישור ועדת הכנסת לקבוע את מספר הישיבות השבועיות ואת נושאיהן.
- יושב ראש הכנסת קובע את סדר היום השבועי לישיבות הכנסת והוא רשאי, כמו כן, לכנס את הכנסת לישיבה דחופה.
- יושב ראש הכנסת קובע את סדר הנואמים בדיונים.
- יושב ראש הכנסת והסגנים קובעים את סדר הבאת הצעות החוק של חברי הכנסת לדיון מוקדם על פי גודל הסיעות של בעלי ההצעות.
- יושב הראש אחראי על שמירת הסדר במליאה בזמן הדיונים, והוא רשאי לקרוא לסדר חבר כנסת ולהוציאו מהאולם לאחר שלוש קריאות לסדר או להוציאו מהאולם במקרה שהפר חבר הכנסת את הסדר הפרה חמורה או שפגע בכבוד הכנסת, בכבוד יושב הראש או בכבוד אחד מחבריה. יושב הראש רשאי לשקול אם להעביר לוועדת האתיקה תלונה בעניין חבר כנסת שהוצא מאולם המליאה.
- יושב ראש הכנסת והסגנים שלו רשאים שלא לאשר הצעת חוק שהיא לדעתם גזענית במהותה או שוללת את קיומה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי (סעיף 134 לתקנון הכנסת).
- יושב ראש הכנסת אינו חבר בוועדות הכנסת פרט לוועדת הפירושים, אך הוא רשאי להשתתף בישיבות של הוועדות.
סמכויות מנהליות
- יושב ראש הכנסת ממנה את מזכיר הכנסת והוא אחראי על עובדי הכנסת, על מזכירות הכנסת ועל תקציב הכנסת.
מינויים
- יושב ראש הכנסת ממנה את היועץ המשפטי לכנסת – באישור ועדת הכנסת – מבין רשימת המועמדים שעליהם המליצה ועדה ציבורית לעניין זה (על פי סעיף 18 לחוק הכנסת התשנ"ד-1994).
- יושב ראש הכנסת ממנה את ארבעת החברים בוועדת האתיקה של הכנסת וקובע מי מהם יכהן כיושב ראש.
תפקידים וסמכויות נוספים:
- ממלא מקום נשיא המדינה: בתקופת המעבר בין כהונתם של נשיאים, יושב ראש הכנסת מכהן כנשיא בפועל. יושב הראש מכהן כממלא מקום נשיא המדינה בתקופה שבה נשיא המדינה חדל זמנית למלא את תפקידו ולהשתמש בסמכויותיו (סעיף 23 לחוק יסוד: הנשיא). מקרה כזה אירע בתקופת כהונתו של הנשיא משה קצב: הוא הכריז על נבצרות זמנית וחדל למלא את תפקידו, ויושבת ראש הכנסת דליה איציק כיהנה בפועל כנשיאת המדינה. כאשר יושב ראש הכנסת מכהן כנשיא בפועל או כממלא מקומו, מוטלים עליו כל תפקידי הנשיא ומוקנות לו כל סמכויותיו. נהוג שבזמן שיושב ראש מכהן כנשיא, הוא אינו מנהל את ישיבות הכנסת.
- חתימה על חוקים – לפי תיקון לחוק פקודת המעבר התש"ט-1949, נוסף על ראש הממשלה, השר הממונה והנשיא, גם יושב ראש הכנסת חותם על חקיקה שהתקבלה בכנסת.
- יושב ראש הכנסת ממונה על ביצוע חוק מימון מפלגות התשל"ג-1973 (סעיף 20). במסגרת סמכויותיו על פי חוק זה מוטל על יושב ראש הכנסת למנות שנים משלושת החברים בוועדה הציבורית המוקמת כדי לקבוע את המימון הציבורי למפלגות, ומוטל עליו גם להעביר את כספי המימון של המפלגות לחשבונות הסיעות.
- יושב ראש הכנסת ממונה על ביצוע חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם התשי"א-1951. לפי החוק חבר כנסת צריך להודיע ליושב ראש הכנסת על הסכמתו לנטילת חסינותו, ויושב ראש הכנסת מודיע זאת לכנסת.
- יושב ראש הכנסת מקבל את התפטרותם של חברי הכנסת (סעיף 40 לחוק יסוד: הכנסת) ושל הנשיא (סעיף 19 לחוק יסוד: נשיא המדינה).
- כינון ממשלה – יושב ראש הכנסת מקבל הודעה מן הנשיא במקרה שהמועמד שעליו הוטלה משימת הרכבת הממשלה כשל והנשיא מעריך שאין אפשרות להקים ממשלה. אם הצליח המועמד להקים ממשלה, עליו להודיע לנשיא המדינה וליושב ראש הכנסת, ויושב ראש הכנסת מודיע על כך לכנסת וקובע ישיבה מיוחדת לצורך כך בתוך שבעה ימים מיום ההודעה.
רשימת תפקידיו של יושב ראש הכנסת המופיעה לעיל היא חלקית בלבד. ליושב ראש הכנסת מגוון נוסף של תפקידים המוטלים עליו על פי חוק – במקרים רבים נקבע בחוק כי יש להודיע על שינויים מסוימים ליושב ראש הכנסת (למשל במקרה של החלפת נציג של סיעה בוועדת הבחירות המרכזית) או שעל יושב ראש הכנסת להודיע על שינויים שחלים (למשל להודיע לוועדת הבחירות המרכזית על שינויים בהרכב סיעה או במספר חבריה). אמנם חלק מהתפקידים והסמכויות הם סמליים בלבד, ואולם לאחרים יש משמעות ציבורית, פרלמנטרית ופוליטית. מכל מקום תפקיד יושב ראש הכנסת הוא בהחלט התפקיד הפרלמנטרי הבכיר ביותר, וחבר כנסת הממלא תפקיד זה נושא באחריות רבה.
מי ישבו בראש הכנסת?
בדרך כלל המועמד שנבחר לכהן כיושב ראש הכנסת הוא נציג מטעם הסיעה הגדולה בכנסת. נהוג שהסגנים נבחרים על פי מפתח סיעתי. רק פעם אחת בעבר נבחר לכהן כיושב ראש הכנסת חבר כנסת שלא היה נציגה של המפלגה הגדולה: בשנת 1959 נבחר לתפקיד יושב ראש הכנסת ח"כ נחום ניר מאחדות העבודה, כאשר סיעות האופוזיציה מימין ומשמאל התאחדו במה שידוע כ"קואליציית נייר" כדי לתמוך בו לתפקיד על פני מועמד של מפא"י.
עד היום כיהנו שישה עשר יושבי ראש (ראו לוח 1), רק אחד מהם אישה (דליה איציק מ"קדימה" בכנסת ה-17). ראובן ריבלין הוא יושב הראש הראשון המכהן בשתי קדנציות לא רצופות. נוסף על כך הוא נציגה של מפלגת הליכוד, והיא אינה הסיעה הגדולה ביותר בכנסת.
לוח 1: רשימת יושבי ראש הכנסת, שנות כהונתם ושיוכם הסיעתי
| שנים | יושב ראש | סיעה |
| 1959-1949 | יוסף שפרינצק | מפא"י |
| 1959 | נחום ניר | אחדות העבודה |
| 1969-1959 | קדיש לוז | מפא"י-מערך |
| 1972-1969 | ראובן ברקת | מערך |
| 1977-1972 | ישראל ישעיהו שרעבי | מערך |
| 1980-1977 | יצחק שמיר | ליכוד |
| 1981-1980 | יצחק ברמן | ליכוד |
| 1984-1981 | מנחם סבידור | ליכוד |
| 1988-1984 | שלמה הלל | מערך |
| 1992-1988 | דב שילנסקי | ליכוד |
| 1996-1992 | שבח וייס | עבודה |
| 1999-1996 | דן תיכון | ליכוד |
| 2003-1999 | אברהם בורג | ישראל אחת |
| 2006-2003 | ראובן ריבלין | ליכוד |
| 2009-2006 | דליה איציק | קדימה |
| 2009- | ראובן ריבלין | ליכוד |
מקור: אתר הכנסת http://www.knesset.gov.il/vip/speaker/heb/SpHead.htm
ביקורת שיפוטית על החלטות יושב ראש הכנסת
ההחלטות של יושב ראש הכנסת ושל נשיאות הכנסת כפופות לביקורת בית המשפט. לכאורה מדובר לרוב בהחלטות פרוצדורליות בלבד, אולם לעתים החלטה פרוצדורלית – כמו המועד לעריכת הצבעת אי אמון או להעלאת נושא או הצעת חוק לסדר היום – עשויה להיות בעלת משמעות פוליטית חשובה.
בעיקרון בית המשפט נוטה שלא להתערב בהחלטות יושב הראש משום שמדובר בניהול עניינים פנימיים של הכנסת. בפסק דין של בג"ץ שבו נדחתה עתירה נגד יושב ראש הכנסת בגין דחיית הצבעת אי אמון נאמר: "סדרי עבודתו של בית הנבחרים הם עניין פנימי שלו, השייך מבחינת הפרדת הרשויות לרשות המחוקקת עצמה, אשר בידיה גם כלים לבחינה ולבדיקה עצמית של החלטותיה שלה, ועל ¬כן מן הראוי שהרשות השופטת תכבד את ענייניו הפנימיים של הגוף המחוקק ולא תתערב בהם" (בג"ץ 652/81 שריד נ' יושב ראש הכנסת). כלומר בית המשפט נוטה לדחות עתירות נגד החלטות של יושב ראש הכנסת, כאשר נראה לו שמידת הפגיעה הנובעת מההחלטה אינה רבה או מהותיתואינה מצדיקה התערבות בענייניה הפנימיים של הכנסת ובשיקול דעתו של יושב הראש.
עם זאת בית המשפט מוצא לנכון להתערב במה שהוא מפרש כפגיעה של ממש ב"מרקם החיים הפרלמנטריים" וב"יסודות המבנה של משטרנו החוקתי". בית המשפט ניסח כך עיקרון זה: "האיזון הראוי בין הצורך להבטיח את שלטון החוק לבין הצורך לכבד את ייחודה של הכנסת בהחלטותיה בענייניה הפנימיים, יובטח על-ידי אימוץ אמת מידה, המתחשבת במידת הפגיעה הנטענת במירקם החיים הפרלמנטריים ובמידת השפעתה על הפגיעה ביסודות המבנה של משטרנו החוקתי [...] כאשר הפגיעה הנטענת בהסדרים הפנים-פרלמנטריים היא קלה ואינה משפיעה על יסודות המבנה של שיטתנו הפרלמנטרית, כי אז גובר השיקול של עצמאותה וייחודה של הכנסת, ומוצדק הוא, שהרשות השופטת תמשוך ידה מדיון בעניין שהוא פוליטי במהותו. לא כן כאשר הפגיעה הנטענת היא ניכרת, ויש בה פגיעה בערכים מהותיים של משטרנו החוקתי. במצב דברים זה גובר הצורך להבטיח את שלטון החוק." (בג"ץ 352/81 שריד נ' יושב ראש הכנסת).
ברוח זו התערב בית המשפט רק במקרים שבהם נראה היה לו שיושב ראש הכנסת מפעיל סמכויות שאינן מוקנות לו על פי החוק או התקנון או שהוא מפעיל שיקול דעת מוטעה. לדוגמה פסל בשנת 1984 יושב ראש הכנסת הצעת חוק של סיעת כ"ך בראשות ח"כ כהנא בטענה שמדובר בהצעה גזענית. כהנא עתר לבית המשפט, ובית המשפט קיבל את עתירתו וקבע כי אין בסמכות יושב הראש לפסול הצעות חוק מטעמי תוכנן וכי פסילה כזו פוגעת מהותית במרקם החיים הפרלמנטריים ובזכויות חוקתיות (בג"ץ 742/84 כהנא נ' יושב ראש הכנסת). בעקבות פסיקה זו שונה התקנון ונקבע בו כי ליושב הראש ולסגנים סמכות לפסול הצעת חוק אם לדעתם תוכנה גזעני או שולל את קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית (סעיף 134 לתקנון).
כך שלמרות קיומה העקרוני של ביקורת שיפוטית על עבודת יושב הראש ועל שיקול דעתו, בית המשפט ממעט להשתמש בסמכותו ויושב הראש יכול למלא את תפקידו באופן עצמאי.
מבט השוואתי: יושב הראש (The Speaker) בבריטניה ובאוסטרליה
יושב הראש בפרלמנט הבריטי
תפקידיו של יושב הראש בפרלמנט הבריטי דומים למקבילו הישראלי: הוא יושב בראש דיוני הפרלמנט, הוא אחראי על הסדר במליאת הפרלמנט, הוא מוסמך לקבוע אם פרוצדורה מסוימת עולה בקנה אחד עם תקנון הפרלמנט והוא נושא בתפקידים מנהליים כמו אחריות על הצוות הקבוע של הפרלמנט. ליושב הראש גם תפקידים טקסיים: הוא דובר הפרלמנט באירועים ממלכתיים ומלכותיים (כמו חגיגת הכסף ויובל הזהב של המלכה). בהקשר לקוד הלבוש, ליושב ראש הפרלמנט הבריטי קוד לבוש מוקפד ובעבר אף היה נהוג שיושב הראש חבש פיאה. באירוע פתיחת הפרלמנט יושב הראש לובש חלוק סאטן דמשקאי שזור בזהב. ליושב הראש שלושה סגנים. יושב הראש וסגניו אינם מצביעים כשהם יושבים בראש הישיבות, למעט במקרים של הצבעה צמודה.
אמנם גם בישראל נהוג שמשעה שנבחר יושב הראש הוא ממלא את תפקידו ללא משוא פנים וללא זיקה מפלגתית, אולם בבריטניה דרישה זו אינה רק בגדר הצהרה אלא נדרש מיושב הראש להתפטר ממפלגתו שעה שהוא נבחר לתפקיד – כדי להבטיח שימלא את תפקידו ללא זיקה מפלגתית ויהיה מעל כל מחלוקת. נהוג גם שיושב הראש אינו מתרועע עם אנשי מפלגתו לשעבר ועם חברי הפרלמנט בכלל. יתרה מזו, גם מיושבי ראש לשעבר מצפים שלא יעסקו יותר בנושאים פוליטיים, ואם ממנים אותם לבית הלורדים (הבית העליון) הם אינם משמשים כנציגים של מפלגה מסוימת.
יושב הראש נבחר בתחילת כהונתו של כל פרלמנט חדש (אחרי בחירות כלליות) או לאחר פרישתו של יושב הראש הקודם או פטירתו. אם לאחר בחירות יושב הראש הקודם מתמנה שוב לחבר פרלמנט, הוא נשאל אם ברצונו להמשיך בתפקיד ומצביעים על מועמדותו. אם יושב הראש פורש או נפטר, עשוי להיות יותר ממועמד אחד למלא את מקומו; משנת 2001 הבחירות נערכות בחשאי ובכמה סיבובים, עד שאחד המועמדים זוכה ביותר ממחצית הקולות.
יושב הראש בפרלמנט האוסטרלי
יושב הראש הוא התפקיד החשוב ביותר בפרלמנט האוסטרלי (House of representatives). סעיף 35 לחוקה קובע כי הדבר הראשון שעל בית הנבחרים לעשות הוא לבחור יושב ראש מבין חבריו. תפקידיו כוללים: ייצוג של הפרלמנט, ישיבה בראש הדיונים בפרלמנט (ולכן הוא נקרא גם Presiding officer). סמכותו של יושב הראש נובעת מהפרלמנט, והוא אחראי בפני הפרלמנט. חברי הפרלמנט בוחרים בו, והם יכולים להעבירו מתפקידו. ליושב הראש תפקידים ייצוגיים: הוא מייצג את הפרלמנט בפני הסנט ובפני המושל הכללי, בפני זרועות השלטון האחרות וכן גופים חיצוניים אחרים. במסגרת תפקידיו הפרוצדורליים הוא מנהל את ישיבות הפרלמנט והוא אחראי על הסדר בהן וכן על כך שעבודת הפרלמנט תתנהל על פי התקנון והחוקה. הוא הפרשן המוסמך של תקנות הפרלמנט. בדומה לפרלמנט הבריטי, יושב הראש אינו משתתף בדיונים ואינו מצביע – אלא במקרה של הצבעה צמודה ואז יש לו קול מכריע. הוא חבר בכמה ועדות פרלמנטריות.
יושב הראש נבחר על ידי חברי הפרלמנט, ואם יש יותר ממועמד אחד ההצבעה חשאית. הוא נבחר לכל תקופת כהונתו של הפרלמנט. בדומה לישראל, גם באוסטרליה נבחר בדרך כלל לתפקיד יושב הראש נציגה של המפלגה השלטת. בניגוד לבריטניה, יושב הראש האוסטרלי ממשיך להיות חבר במפלגתו ולמלא את תפקידיו המפלגתיים והפרלמנטריים. לאחר שנבחר יושב הראש, בוחרים לו שני סגנים. יושב הראש מקבל תוספת למשכורתו כחבר פרלמנט. גם בפרלמנט האוסטרלי קוד הלבוש של יושב הראש מוקפד, והוא נוהג ללבוש גלימה שחורה – אלא אם הוא חבר במפלגת הלייבור האוסטרלית שאינה נוהגת להקפיד על כך. ליושב ראש הפרלמנט האוסטרלי סוויטה מפוארת וחצר מרהיבה שיושב ראש הכנסת בישראל יכול רק להתקנא בהן.
אם כן תפקידיו ומעמדו של יושב הראש בישראל ובפרלמנטים ממודל וסטמינסטר (בריטניה ואוסטרליה) דומים. השוני העיקרי הוא הדרישה בבריטניה לניתוקו הממשי מכל זיקה מפלגתית משעה שחבר פרלמנט נבחר ליושב ראש. יושבי הראש בפרלמנט הבריטי והאוסטרלי גם אינם משתתפים דרך קבע בהצבעות, אלא במקרה של הצבעה צמודה. הבדל מהותי נוסף הוא מספר הסגנים של יושב הראש: בישראל נקבע שמספרם לא יעלה על שבעה, אך מספר זה גדול בהרבה מהנהוג בפרלמנטים אחרים. בנוסף, בחירת יושב ראש כשיש יותר ממועמד אחד נערכת בחשאי בבריטניה ובאוסטרליה, ואילו בישראל ההצבעה גלויה ואין דרישה לרוב של יותר ממחצית חברי הכנסת אם כי לרוב נבחר יושב הראש פה אחד או ברוב גדול.
סיכום
יושב ראש הכנסת נושא בתפקיד הפרלמנטרי הבכיר ביותר בכנסת. יושב הראש הוא בדרך כלל נציגהּ של המפלגה המרכזית בקואליציה, והוא נבחר בבחירות גלויות. ליושב ראש הכנסת מגוון תפקידים וסמכויות הקשורים ישירות לעבודת הכנסת, והוא נושא בתפקידים נוספים כמו ממלא מקום נשיא המדינה. משעה שנבחר חבר כנסת לתפקיד יושב ראש הכנסת, מצפים ממנו למלא את תפקידו ללא משוא פנים ובלא זיקה מפלגתית.
מקורות
פסקי דין:
בג"ץ 652/81 שריד נ' יושב ראש הכנסת פ"ד לו(2) 197.
בג"ץ 742/84 כהנא נ' יושב ראש הכנסת פ"ד לט(4) 85.