ממשל קטן וחכם? צמצום מספר משרדי הממשלה

בינואר השנה אישרה הממשלה הקודמת את המלצות "הוועדה לשינויים במבנה הממשלה" בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה אביגדור יצחקי. ההמלצות כללו צמצום מספר משרדי הממשלה ל-18, והגבלת מספר סגני השרים לארבעה בלבד. בין היתר הומלץ לבטל את משרדי הדתות, התיירות, התקשורת, המדע והספורט והמשרד לפיתוח אזורי. על-פי ההמלצות, התפקידים של משרדים אלה יועברו למשרדים ביצועיים אחרים. לדוגמה, הוצע להעביר את סמכויות משרד התקשורת למשרד הפנים או למשרד ראש הממשלה להחזיר את תחומי המדע והספורט למשרד החינוך לפזר את סמכויות משרד הדתות לבטל את משרד התיירות ולהעבירו למשרד התעשייה והמסחר - שיתעצם לאחר שיועברו אליו גם סמכויות משרד העבודה.

הצורך ברפורמה במשרדי הממשלה עלה כחלק ממהלך רחב יותר שנועד לייעל את המגזר הציבורי. הביקורת שהופנתה כלפי ממשלת האחדות הענקית של שרון הייתה בין המניעים שהביאו ליזמה לצמצם את גודל הממשלה. ראש הממשלה שרון התחייב טרם הבחירות שלא יכהנו בממשלתו החדשה יותר מ-18 שרים.

בסופו של דבר, הממשלה ה-30 שהושבעה בסוף פברואר מונה 23 שרים (כולל ראש הממשלה) ושישה סגני שרים, הרבה מעבר ליעד שהציב שרון. מאידך, אפשר לראות בצמצום מספר המשרדים הביצועיים מ-23 ל-19 הישג לא-מבוטל.

גודל הממשלה - סקירה היסטורית

בעשור הראשון של מדינת ישראל נע מספר המשרדים הביצועיים בין 16 ל-17. מספר השרים היה נמוך אף יותר, בשל הנטייה למסור לשר אחד אחריות על כמה תחומים. במהלך השנים גדל בהדרגה מספר המשרדים הביצועיים, ומאמצע שנות השישים עד ל-1981 נע מספרם בין 19 ל-20. אולם למרות היציבות היחסית במספר המשרדים הביצועיים, מספר השרים היה יציב הרבה פחות - מספרם עלה ל-22 בממשלות האחדות של אשכול ומאיר, והגיע לשיא של 25 בממשלת האחדות הראשונה של יצחק שמיר (ראה טבלה 1).

הממשלה ה-24 (1992-1990) הציבה שיאים חדשים של גודל הממשלה. היא מנתה 23 משרדים ביצועיים ו-26 שרים. על רקע זה, אחד מהשינויים המשמעותיים שהוכנסו לחוק יסוד: הממשלה החדש שהועבר באותה תקופה (חוק "הבחירה הישירה") היה הגבלת ניכרת של הממשלה. סעיף 33(א) של החוק קבע כי "מספר חברי הממשלה, לרבות ראש הממשלה, לא יעלה על שמונה-עשר. . ."

ממשלת נתניהו הייתה הראשונה (ובדיעבד האחרונה) שפעלה לפי המגבלה הנזכרת לעיל, ואכן מנתה 18 חברים. אולם לאחר בחירות 1999 יזם ראש הממשלה הנבחר אהוד ברק את ביטולה של המגבלה. הביטול סלל את הדרך לשתי הממשלות המסורבלות והמנופחות ביותר בהיסטוריה האקזקוטיבית של מדינת ישראל. ממשלת ברק מנתה בשיאה 24 שרים ו-23 משרדים ביצועיים. ממשלת האחדות בראשותו של אריאל שרון המשיכה את המגמה, ומנתה בשיאה 30 שרים ו-23 משרדים ביצועיים.

טבלה 1: מספר המשרדים הביצועיים לעומת מספר השרים בממשלות שונות בישראל

ממשלה	ראש הממשלה	שנים	מספר משרדים ביצועיים	מספר שרים (גודל הקבינט)
ראשונה	דוד בן-גוריון	1950-1949	17	12
שביעית	דוד בן-גוריון	1958-1955	17	16
שתים עשרה	לוי אשכול	1966-1964	19	17
חמש עשרה	גולדה מאיר	1974-1969	20	22
שמונה עשרה	מנחם בגין	1981-1977	20	19
עשרים ושתיים	יצחק שמיר	1988-1986	21	25
עשרים וארבע	יצחק שמיר	1992-1990	23	26
עשרים ושבע	בנימין נתניהו	1999-1996	22	18
עשרים ושמונה	אהוד ברק	2001-1999	23	24
עשרים ותשע	אריאל שרון	2003-2001	23	30
שלושים	אריאל שרון	2003-	19	2

 *המספרים כוללים את משרד ראש הממשלה ואת ראש הממשלה.

מה בין "ממשלה מנופחת" לבין "מנגנון ביצועי מסורבל"?

כפי שעולה מטבלה 1, המצב שבו מספר השרים שווה למספר המשרדים הביצועיים הוא נדיר. בפועל, שני מצבים שכיחים יותר: מצב שבו מספר המשרדים גדול יותר ממספר השרים (כפי שהיה בממשלות הראשונות ובממשלת נתניהו), ומצב שבו מספר השרים עולה על מספר המשרדים הביצועיים.

הביקורת השכיחה הנשמעת בתקשורת מתמקדת בגודל הממשלה, כלומר במספר השרים, ובעיקר בנושאי התואר "שר ללא תיק". תפקיד זה הופיע כבר בממשלה השלישית, ומאז היה בשימוש ברוב ממשלות ישראל. ביקורות תדירות נשמעו כלפי השרים הללו. הן התרכזו בעלות התקציבית הגבוהה ובמיותרות של התפקיד. עם זאת יש לזכור כי במשטר פרלמנטרי רב-מפלגתי חלוקת משרות שר, אפילו ללא תיק ביצועי, היא אחת מהתשואות הקואליציונית המקובלות ביותר ולא פעם היא חיונית כמנגנון של איזון בין-מפלגתי. למרות שאינו ממונה על משרד ביצועי, השר ללא תיק הוא חבר מלא בממשלה, בעל קול שווה לשאר עמיתיו השרים לכן אין לפסול תשואה זאת על הסף. הבעיה מתחילה כאשר מספר השרים ללא תיק חורג מעבר לכל פרופורציה, כפי שקרה בממשלת האחדות הראשונה של יצחק שמיר (שבעה שרים ללא תיק) ובממשלה הראשונה של שרון (שישה שרים ללא תיק).

לעומת הביקורת הציבורית השכיחה על מספר השרים, ביקורת מקבילה על מספר המשרדים הביצועיים נדירה יותר. דבר זה תמוה, מכיוון שבעיה זו עלולה להיות חמורה יותר. בשבע השנים האחרונות נתפרו משרדים חדשים בעלי עצמה, כגון משרד התשתיות, לצד משרדים אזוטריים כגון המשרד לשיתוף פעולה אזורי, המשרד לענייני ירושלים והמשרד לענייני תיאום חברתי.

התועלת בהקמת משרדים ביצועיים נוספים מפוקפקת, לאו דווקא מכיוון שזהו צעד "בזבזני" המוסיף שרים סביב שולחן ממשלה הנזק הרב יותר נעוץ באפקט הסרבול על הרשות המבצעת. בשנים האחרונות מצטברות עדויות מטעם אנשים שישבו בצמתים מרכזיים ברשות המבצעת אשר מתארות את הקושי הרב להניע תהליכים ויזמות נוכח הסרבול הביורוקרטי של המגזר הציבורי. סרבול זה מקורו בריבוי של גופים, רשויות, אגפים ומשרדי סמך. אין ספק כי הוספת משרדים חדשים גורמת לנזק רב עוד יותר מבחינה זו.

לאור זאת יש לראות באור חיובי את השינויים המבניים שנעשו עם הקמת ממשלת שרון השנייה. מבלי להיכנס לפרטים (ביקורות פרטניות על צירוף יחידה זו או אחרת דווקא למשרד מסוים הן רלוונטיות וחשובות), המגמה הכללית נראית ראויה. למרות שהמהלך של צמצום משרדי הממשלה אינו מושלם ואולי אף "צולע", יש לראות את הקטנת מספרם ל-19 - המספר הנמוך ביותר מאז ראשית שנות השמונים - כצעד ראשון ומבורך בדרך לשיפורו ולייעולו של המגזר הציבורי.   

מבט השוואתי

לא אחת נוצר רושם שהשינויים התכופים במספר השרים הם מחלה ישראלית ייחודית שמוכתבת על-ידי המשטר הפרלמנטרי הרב-מפלגתי ועל-ידי האילוצים הקואליציוניים. עם זאת, מבט על סוגי משטר שונים ועל תצורות ממשלה אחרות מלמד כי סברה זאת אינה נכונה לחלוטין. אילו הייתה נכונה היינו מצפים למשל שבמשטרים נשיאותיים (שבהם השרים מקצועיים וממונים ישירות על-ידי הנשיא ללא שיקולים קואליציוניים) תהיה יציבות רבה יותר של מבנה הממשלה ביחס למשטרים פרלמנטריים. אולם מבט על ארצות הברית חושף כי הדבר אינו מובהק. מבנה משרדי הממשלה אמנם יציב יחסית, אך בשום אופן לא קבוע. בממשל רייגן עדיין היו רק 13 משרדי ממשלה, אך בתום תקופת כהונתו הוא פעל להוספת "המשרד לענייני יוצאי צבא", אשר התווסף כחלק מממשל ג'ורג' בוש האב. בממשל קלינטון שודרג מעמדם של ראשי שתי רשויות לחברי קבינט (הממונה על המסחר וראש מחלקת המנהל והתקציב). לא מזמן, בעקבות אסון מגדלי התאומים, הוקם משרד נוסף - המשרד לביטחון פנים - על-ידי קיבוץ למשרד פדרלי אחד של סמכויות שהיו מפוזרות קודם לכן בגופים רבים.

ומה בנוגע למשפחת המשטרים הפרלמנטריים שישראל נמנית עליה? אילו הסברה דלעיל הייתה נכונה, היינו מצפים כי במשטרים פרלמנטריים שבהם תצורת הממשלה השכיחה היא קואליציה רב-מפלגתית יהיו משרדים רבים יותר ושינויים תכופים יותר בגודל הממשלה מאשר במדינות שממשלת רוב של מפלגה אחת שולטת בהן בדרך כלל.

גם כאן הממצאים אינם תומכים בסברה. בקנדה למשל, שבה ממשלה של מפלגה אחת בעלת רוב פרלמנטרי שולטת בדרך כלל, מספר השרים בממשלה נע מאז 1980 בין 22 ל-30. באוסטרליה, שגם בה אין אילוצים קואליציוניים משמעותיים, מספר השרים בממשלה נע מאז 1980 בין 13 ל-20. ניו-זילנד מציגה דוגמה מאירת עיניים: עד 1996 הייתה נהוגה בה שיטת בחירות רובית, אשר הביאה למערכת דו-מפלגתית ולממשלות של מפלגה יחידה בעלת רוב פרלמנטרי. מספר השרים בממשלה נע בין 18 ל-23. ב-1996 הופעלה לראשונה שיטת בחירות חדשה ויחסית, שבעקבותיה נוצרה מערכת רב-מפלגתית וצורך בממשלות קואליציוניות. אולם למרות המעבר מממשלה של מפלגה אחת לממשלות קואליציוניות, מספר המשרדים לא עלה ולא השתנה באורח מובהק.

ומה באשר למשטרים פרלמנטריים המאופיינים בממשלה קואליציונית? בהולנד, גודל הממשלה יציב למרות הקואליציות: מאז 1959, מספר השרים לא ירד מ-13 ולא עלה על 16. באירלנד (אשר גם בה לרוב ממשלות קואליציוניות) מספר השרים עומד מאז 1961 ללא שינוי על 15. עם זאת, יציבות מסוג זה היא חריגה. הממצאים אינם תומכים אפוא בקיום קשר סיבתי בין סוג הממשלה ומספר המפלגות החברות בה לבין גודלה ושינויים תכופים בגודלה.               

טבלה 2: גודל (מספר השרים) ותנודתיות של ממשלות שונות במשטרים פרלמנטריים

סוג ממשלה שכיח	מדינה	טווח גודל ממשלה, 1980 עד 1998	גודל שתי הממשלות האחרונות
ממשלה של מפלגה אחת בעלת רוב פרלמנטרי	קנדה	22 עד 30 שרים	28-29
---	אוסטרליה	13 עד 20 שרים	16-17
---	ניו-זילנד (עד 1996)	19 עד 23 שרים	ראה להלן
---	בריטניה *	21 עד 23 שרים	22-23
---	מלטה	10 עד 15 שרים	14-14
ממשלה קואליציונית	הולנד	14 עד 15 שרים	14-15
---	גרמניה	13 עד 19 שרים	14-15
---	פינלנד	16 עד 18 שרים	18-18
---	שוודיה	18 עד 22 שרים	19-20
---	ישראל	18 עד 26 שרים	24-30
---	ניו זילנד (מ-1996)	ראה למעלה	20-20

*הממשלה הפורמלית בבריטניה היא גוף ענקי המונה קרוב ל-100 חברים

אולם בספרות המחקרית נהוג לראות בקבינטהפנימי, המונה כ-20 חברים, את הממשלה הביצועית בפועל.

מקור:

Woldendrop et al., Party Government in 48 Democracies (1945-1998)

 European Journal of Political Research, Political Data Yearbook, various years.

ממשלות ישראל אינן חריגות אפוא ביותר במספר השרים בהן. קיימות מדינות שממשלותיהן גדולות יותר ומדינות שממשלותהן קטנות יותר. התכונה החריגה לגבי ישראל היא התנודתיוּת הגדולה בגודלן. אמנם גם במדינות אחרות גודל הממשלות נתון לשינוי, אך השינוי הוא בדרך כלל הדרגתי ומתון ואינו מזכיר במאום את הזיג-זג הישראלי (בארבע הממשלות האחרונות מספר השרים היה 18, 24, 30 ו-23). אין אח ורע בעולם לשינויים בסדר גודל כזה תוך פרק זמן של פחות משבע שנים.

התכונה החריגה הנוספת של ישראל היא השינויים במבנה משרדי הממשלה: הוספת משרדים חדשים, פיצולם של אחדים וביטולם של אחרים נעשים בצורה חפוזה וקלה מדי. תופעה זו אינה תורמת לייצוב המגזר הציבורי, והיא בין הגורמים העיקריים לבעיות המשילות החמורות של הרשות המבצעת בישראל בעשור האחרון.

הכתוב מבוסס על:

* קורן, דני ובועז שפירא, קואליציות, תל אביב: זמורה-ביתן, 1997.

* Car, T. P., "Creation of Executive Departments: Highlights from the Legislative History of Modern Precedents," Report for Congress, July 2002.

* Kfir, A., "The Development of the Israeli Government Offices," Israel Affairs, Vol. 8 (4), Summer 2002, pp. 9-24.

*Woldendrop, J., Hans Keman and Ian Budge, Party Government in 48 Democracies (1945-1998), Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 200