הצעת חוק זכויות התורמים למדינה, התשע"ד-2013
חוות דעת שנשלחה לחברי ועדת השרים לעניני חקיקה.
התמונה באדיבות Shutterstock
היום, 27.10.13, אמורה לעלות לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה ההצעה שבנדון. אנו מתנגדים להצעה זו. ביסודה של ההצעה מונח מסר של ניכור והדרה כלפי האוכלוסייה הערבית, המוצגים כלא תורמים ולא נאמנים למדינה. ההצעה אינה מנומקת, בכך שאין בה תשתית עובדתית הסוקרת את ההטבות שמקבלים מי שמשרתים בצבא כיום, ואת הצורך בתיקונן.
בפתח הדברים
1. חשוב מאד להדגיש כבר בפתח הדברים, כי התנגדות להצעת חוק זו אין משמעה התנגדות לחשיבות שבעידוד הגיוס לצה"ל ולצורך להוקיר ולתגמל את המשרתים. אין ליפול קורבן למשוואה פופוליסטית לפיה התמיכה בחוק היא תמיכה בצה"ל, והתנגדות לחוק כמוה כהחלשתו. השאלה העומדת לפרק אינה חיוניות השירות בצה"ל והחשיבות בהוקרת המשרתים, אלא מהי הדרך הנאותה לתגמל משרתים בצבא מחד, מבלי להפלות לרעה אוכלוסיות שאינן משרתות מאידך.
היעדר תשתית עובדתית התומכת בצורך בחקיקה זו על רקע מערך ההטבות הקיים
2. בהצעת החוק מצוין כי החוק נועד לתת הכרה הולמת למי שתרמו למדינה. אלא, שברור כי הצעת חוק זו אינה מתקיימת בוואקום, והיא, כשלעצמה, אינה מסדירה לראשונה את נושא ההכרה והתגמול לחיילים משוחררים. מאז שנות ה-50 מעוגן רעיון זה בחקיקה, וכיום חוק קליטת חיילים משוחררים מעניק שורה של הטבות לחיילים משוחררים, שהם בגדר פיצוי על השנים האבודות וביטוי להוקרה בגין השירות. לצד הוראותיו של חוק קליטת חיילים משוחררים, קיימים גם שורה של תקנות והסדרים נוספים המעגנים הטבות לחיילים משוחררים בתחומי חיים שונים. ניתן גם לומר כי התחומים שמבקשת ההצעה להסדיר מטופלים כדבעי לא רק על ידי הסדרים חקיקתיים אלא גם בהסדרים מינהליים ועל ידי רשויות מינהליות מוסמכות, שזו מומחיותן וזה תפקידן. הצעת החוק הנוכחית מציעה תוספת מסוימת למערך ההטבות הקיים. המציע תוספת כזו עליו הראייה להציג את ההצדקה לתוספת השיורית שבהצעתו, לנוכח מכלול ההסדרים הקיימים. מבלי בחינה מקצועית ומערכתית כוללת, קיים חשש כי בין חברי הכנסת יתנהל "מירוץ" לניצול ההון הפוליטי הטמון בקידום זכויות חיילים משוחררים. בתחום זה מתחייבת תפישה כוללת ומסודרת, שתגדיר את היקף ואופן ההטבות לחיילים, וכי כל תוספת תעמוד בדרישת הצדקה אל מול מצב הדברים הקיים.
3. הצעת החוק הנוכחית אינה נסמכת על עבודת מטה מעמיקה שהולידה את המסקנה לפיה ההטבות הניתנות לחיילים זה מכבר חסרות או שבתחומים שמציעה ההצעה להסדיר דרושה רפורמה או חיזוק. דברי ההסבר אינם מתייחסים כלל למצב הדברים הקיים, וליחס בין המוצע לבין הקיים. בהתייחסותנו בהמשך אל כל אחד מן ההסדרים המוצעים (מעונות, קרקעות, התיקון לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה) השאלה הבסיסית ביותר המתעוררת בעינינו היא – מדוע יש צורך בתיקון הזה, ביחס למצב החוקי הקיים? כבר על רקע היעדר בולט זה, ראוי להתנגד להצעת החוק.
תכלית החוק: כנגד מי הוא מכוון
4. בטרם בחינת ההסדרים הספציפיים המוצעים בהצעת החוק, נבקש להקדים ולהתייחס אל שאלת תכליתה של החקיקה, כפי שהיא נלמדת מדברי ההסבר. במובנים רבים אנחנו רואים ברטוריקה הסובבת את החוק כבעייתית לא פחות, ואף יותר, מן ההסדרים הספציפיים הכלולים בה (מה גם שחלו שינויים משמעותיים בהסדרים שהוצעו במסגרת הצעת החוק לעומת הצעת החוק המקורית, אך הרטוריקה בדברי ההסבר נותרה זהה).
5. בהצעת החוק מצויין כי מטרתה להבטיח למי שתורם למדינה את הזכויות "המגיעות לו". הסיסמא הזו, מעבר לעובדה שהיא מעגלית ולכן חסרת משמעות מבחינה לוגית, מסכמת את הפסול בחוק הזה. חרף חשיבותם הרבה, שירות בצבא או בשירות לאומי הם בהגדרה מילוי שירות, ואינה מזכה, כשלעצמה, את המשרתים בזכויות. זכויות אדם ואזרח במדינה ניתנות לכל אזרח באשר הוא, באורח שוויוני, ללא תלות בשאלת מילוי חובה כלשהי. המדינה רשאית, כפי שאכן היא עושה, להעניק הטבות מסוימות למשרתים. קבלת ההטבות הללו נקבעת על פי שיקול דעתה של המדינה בכפיפות לכללים החלים על חלוקת משאבים ציבוריים.
6. על אף שהחוק מנוסח כחוק שהוא "בעד" התורמים למדינה, מדברי ההסבר עולה במפורש כי החוק הזה הוא בעיקרו "נגד". החוק ממיין כי "יש מי שנמנעים במכוון מליטול חלק במאבק... ומגלים חוסר נאמנות למדינה וחוסר מחויבות להגן על עצם קיומה". (מהדיבור "להגן על קיומה" עולה גם כי הדגש הוא על שירות צבאי דווקא, על אף שהחוק כלל בהגדרות גם את השירות לאומי והאזרחי). על אף ש"השם המפורש" של אותן אוכלוסיות שאינן משרתות, אינן מוזכרות במפורש בחוק, ניתן להסיק מן החוק באיזה אוכלוסייה מדובר. החוק מזכיר את ההסדרים הקיימים המעניקים העדפה מתקנת בשירות הציבורי לאותה אוכלוסייה שאינה משרתת בצבא. מכאן, שהחוק מכוון בראש ובראשונה כלפי האוכלוסייה הערבית (אך עלול בהקשר זה גם לפגוע באוכלוסייה חרדית). גם הסיסמאות הקושרות זכויות בחובות הן סיסמאות המוכרות ממערכות הבחירות האחרונות, שם נעשו בהם שימוש מובהק ומפורש כלפי האוכלוסייה הערבית (וראו החלטתו של השופט רובינשטיין, בשבתו כיו"ר ועדת הבחירות המרכזית, ביחס לתעמולת הבחירות של מפלגת עוצמה לישראל).
7. בהקשר זה, גם לא ניתן להתעלם מהעובדה לפיה אי-השירות בצה"ל של האזרחים הערבים נובע מההחלטה שלא לקרא להם לשירות. המדיניות המפורשת של צה"ל בשישים וחמש השנה האחרונות היא כי אוכלוסייה זו אינה נקראת ללשכות הגיוס.ליאב אורגד, "המיעוט הערבי בישראל וחובת שירות ביטחון", המשפט יא 381 (2007). הם אינם עושים דין לעצמם, משתמטים או מתחמקים משירות. הצבא הוא שבאופן רשמי אינו מעוניין לגייס את האוכלוסייה הזו, הן מטעמים ביטחוניים, והן מטעמים מוסריים. המדינה אינה יכולה מצד אחד להחליט שהיא אינה מעוניינת לגייס אוכלוסייה זו, ומן הצד השני לקבוע כי הגיוס והשירות הם בגדר המפתח לשוויון הזדמנויות בחברה
בשנת 1962 אמר מנחם בגין בעניין זה את הדברים הנכוחים הבאים:הנאום נישא בט"ז באדר א' התשכ"ב, 20 בפברואר 1962.
"יש אומרים כי אי אפשר לנו לתת שיווי זכויות מלא לאזרחים הערביים של המדינה, משום שאין חל עליהם שיווי חובות מלא. אף זאת טענה מוזרה. נכון, אנו החלטנו לא לחייב את התושבים הערביים, בניגוד לדרוזים, בשירות בצבא. אבל כך החלטנו מרצוננו החופשי. ואני סובר שהנימוק המוסרי הוא בר-תוקף. והיה כי תקראנה מלחמה, איננו רוצים שאזרח ערבי אחד יעמוד לפני הניסיון האנושי החמור הזה, בו עמדו בני עמנו במשך דורות, ובייחוד במלחמת העולם הראשונה באירופה, של התנגשות מזויינת נגד בן עמו. וכל עוד זהו מצב הדברים, הנימוק, כפי שאמרתי, יש בו כוח שכנוע רב. אבל, האם אין שוויון זכויות במדינת ישראל לתושביה הערבים והדרוזים במהות הדברים? משום מה עלינו במו ידינו ובמו פינו לבטל את אשר אנחנו נותנים לתושביה ולאזרחיה של מדינתנו ללא הבדל דת ולאום?"
8. בשנים האחרונות נעשו צעדים בניסיון להסדיר את סוגיית השירות האזרחי של האזרחים הערבים. הסוגיה אינה פשוטה, אך אין מנוס מלהמשיך ולחתור ליישב במישרין ובשקיפות את הסוגיה מתוך הכרה במורכבות הנושא וברגישותו, ובכלל זה להידבר עם מנהיגי הציבור הערבי על השירות האזרחי. הסוגיה וודאי שלא תיושב בצעדים עקיפים, כגון תוספת הענקות והטבות לחיילים משוחררים.
ההסדרים הספציפיים המוצעים
9. בפתח הדברים נחזור ונדגיש כי בעינינו נושא ההטבות לחיילים משוחררים צריך להיות מוסדר באופן מרוכז וברור, על מנת שיהיה ניתן לעקוב בצורה גלויה ומפורשת אחר הפיצוי המוענק לחיילים בגין שירותם. נציין כי לדעתנו ההסדר הראוי ביותר הוא כי פיצוי זה יוענק בתצורה של מענק כספי, שהוא המענק המדיד והשוויוני ביותר, מאשר בדרך של הטבות אזרחיות ומינהליות שונות, שגם קשה יותר לאמוד את כמותן וגם לא כל קבוצת החיילים המשוחררים נהנית מהן באותה מידה.
10. חשוב להגיד באופן מפורש כי הצעת החוק הזו אינה כרוכה במתן פיצוי כספי נוסף לחיילים – החוק אינו כרוך בהשקעה כלכלית של שקל אחד נוסף לטובת חיילים משוחררים. ההצעה כולה כרוכה רק במתן עדיפות בעת ההקצאה של משאב ציבורי לחיילים משוחררים על פני אחרים.
11. קביעת משקל לשירות צבאי בהקצאת מעונות לסטודנטים: ביחס להצעה זו מתעוררת בחריפות שאלת הצורך בתיקון ההסדר הקיים. הכנסת נדרשה רק לאחרונה, בשנת 2008 לנושא זה, והעבירה תיקון לחוק קליטת חיילים משוחררים המבהיר כי מוסדות אקדמיים רשאים לתת משקל לשירות במסגרת השיקולים להקצאת מעונות. הצעת החוק אינה מציגה עבודת תשתית שנדרשה למצב הדברים בפועל – איזה משקל ניתן היום על ידי מוסדות אקדמיים לשירות הצבאי – בכדי להצדיק מדוע יש צורך לשנות את הסעיף היום, בצורה המחייבת את המוסדות לתת משקל כזה.
12. מעבר לכך, ברמה התוצאתית, מתן משקל מוגבר לשירות עשויה להפחית בפועל את מידת זכאותם של סטודנטים ערבים למעונות. תוצאה זו היא תוצאה שאינה ראויה בכמה רמות. ראשית, האוכלוסייה הערבית מיוצגת בחסר חריף במוסדות להשכלה גבוהה. לאחרונה משקיעה המדינה משאבים לא מבוטלים בכדי להגדיל את שיעורי ההשתתפות של נציגי האוכלוסייה הערבית במוסדות אלה. פגיעה בסיכוייהם להשתבץ במעונות סותרת את המדיניות המוצהרת של המדינה לשילוב מוגבר של הסטודנטים הערבים, שאף מושקעים בה משאבים כאמור.
13. כמו כן, מעבר לשיקולים הכלכליים העומדים בבסיס הקצאת מגורים במעונות, יש להתחשב גם בשיקול הנוגע לצורך לספק מגורים במעונות דווקא לאוכלוסיות המצויות בחסרון ביכולתן להשיג דיור חלופי. לסטודנטים ערבים בערים רבות קיימת מצוקה ביכולתם לשכור דירות, בשל סירובם של בעלי דירות להשכיר דירות לערבים. בהתחשב במציאות זו, התוצאה של הקטנת זכאותם של סטודנטים ערבים למעונות היא תוצאה קשה באופן מיוחד, עד כדי פגיעה בזכותם לשוויון.
14. מכרזי הקרקעות: ביחס להצעה הקשורה במתן תוספת להצעה במכרז לקרקע לחיילים משוחררים, מתעוררת שאלת הצורך – בהתחשב בכמות הגדולה של הטבות הקיימות זה מכבר בתחום השיכון לחיילים משוחררים, מהי התשתית העובדתית שעל בסיסה ניתן להצדיק את התוספת שבהסדר הזה?
15. התיקון לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה. הצעת החוק מציעה לדייק בחוק שוויון הזדמנויות בעבודה, שהתחשבות בשירות של אדם, כחלק ממכלול השיקולים הנוגעים להחלטה בעניין קבלתו לעבודה, אינה בגדר אפליה אסורה. מציעי החוק אינם מציינים האם הם רואים בתיקון זה שינוי ביחס למצב המשפטי הקיים. על פניו נראה כי גם היום, התחשבות בעובדה שאדם שירת כחלק ממכלול השיקולים בהערכת המועמד לעבודה, אינה מהווה כשלעצמה אפליה. משום כך, מהו הצורך בתוספת הסעיף?
ככל שהמציעים יבקשו לטעון כי הסעיף נועד להגן על מעסיקים, החוששים מלהתחשב בשירות כחלק ממכלול השיקולים בשל איום של תביעה, הרי שלא ניתן להצביע על אף תביעה שהוגשה שבה הועלתה טענה מעין זו. המציאות הקיימת בפועל היא מציאות הפוכה: קיימת מציאות של תת-אכיפה חריפה כנגד תופעות של אפליה בעבודה. כל מאמצי התיקון לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה בעשורים האחרונים הם תיקונים שנועדו להקל על הנטל הראייתי המוצב בפני נפגעי אפליה ולעודד אותם להגיש תביעות מסוג זה, למרות הקשיים הראייתים הרבים הכרוכים בכך.שרון רבין-מרגליות, "המקרה החמקמק של אפליה בעבודה – כיצד מוכיחים את קיומה?", הפרקליט 44 (2000) 529. כל שישיג התיקון המוצע לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה הוא תוספת של קושי ראייתי בהוכחת תביעה בגין אפליה בעבודה – על רקע מין, לאום או מוגבלות פיזית – והחרפה של המציאות החמורה גם כך של מיעוט אכיפה כנגד תופעה זו. יש אף לחשוש שההוראה תיושם בפועל באופן שיחתור תחת הזכות לשוויון ותחת המגמה להגביר השתתפות של ערבים בשירות הציבורי ובשוק העבודה.
סיכום
יש להתנגד להצעה זו. תכליתה נגועה במסר שלילי כלפי אזרחי ישראל הערבים. אין בה תשתית עובדתית המפרטת את הצורך בתיקונים הספציפיים שהועלו. ככל שיש מקום לתיקון ההטבות שמקבלים חיילים משוחררים, יש לעשותו מתוך תפיסה עקרונית כוללת ומעוגנת בתשתית עובדתית ובהנמקה של הצורך בתיקון.