הסדרת השדלנות בישראל

בעקבות פניה של הכנסת אל המכון הישראלי לדמוקרטיה, הכין צוות בראשות סגן נשיא המכון פרופ' מרדכי קרמניצר והחוקרים אסף שפירא וחנן סידור הצעה להסדרת השדלנות בישראל.

הגשת הדוח ליו"ר הכנסת ראובן ריבלין, 3.1.2012

שדלנות היא לגיטימית, בלתי נמנעת, וכשהיא מתנהלת כהלכה היא אפילו רצויה במשטר דמוקרטי־ליברלי. שדלנות יכולה לשקף עקרונות של ייצוגיות והשתתפות ולספק למקבלי ההחלטות מידע חיוני לעבודתם. ואולם לשדלנות יש גם תוצאות פוטנציאליות שליליות: היא עלולה לתת בידיהם של בעלי עוצמה כלכלית השפעה מוגזמת; לספק למקבלי ההחלטות מידע מגמתי ואף מוטעה; לפגוע בשקיפות משום שהיא מתנהלת בפורומים קטנים; לערער את אמון הציבור בתהליכי קבלת ההחלטות ובדמוקרטיה בכלל; ולהפריע למקבלי ההחלטות בעבודתם.

כאשר נוצר בציבור הרושם שהשדלנים מנהלים את הכנסת או שיש חברי כנסת שרוקדים לצלילי חליליהם של שדלנים, נפגע קשות אמון הציבור בכנסת. מכיוון שכך יש לפעול לצמצום עבודה שדלנית שאיננה מוסדרת, להדק את הפיקוח על הפעילות השדלנית, להעצים את השקיפות בעבודת השדלנות ולהגביר אכיפה וענישה במקרים שיש חריגה מן הכללים — הכול כדי למנוע ככל האפשר מהשדלנים להפריע לחברי הכנסת ולעובדיה וכדי להקפיד על שוויון בין שדלנים לאזרחים אחרים, למעט נושאים שבהם מוצדק להטיל מגבלות ייחודיות על שדלנים בשל האופי המיוחד של פעילותם. הטלת המגבלות כפופה להוראות חוק יסוד: חופש העיסוק ואין בה הכבדת יתר על פעילות השדלנים.

אנו מציעים לתקן את חוק הכנסת ואת תקנון הכנסת כמפורט להלן:

1. להסדיר את פעילותם של שדלנים שהם מועסקים קבועים בארגון מסוים ועושים עבודת שדלנות אך ורק למען אותו ארגון ("שדלנים פנים־ארגוניים"), בהתאם לכללים החלים על שדלנים מסחריים המועסקים בחברות שדלנות.
2. להסדיר בחקיקה פעילות שדלנית הנעשית מחוץ לכנסת, ובכלל זה פעילות שדלנית הננקטת מול חברי ממשלה ומול פקידים בכירים ברשות המבצעת.
3. להאריך לשנה וחצי את תקופת הצינון המוטלת על חברי כנסת ושרים בטרם הם הופכים לשדלנים. תחולתה של התקופה תיקבע בחוק גם כלפי פקידים בכירים ברשות המבצעת.
4. לחייב שדלנים להגיש אחת לשנה דוח מסכם של עבודתם בשנה החולפת. הדוח יפורסם באתר האינטרנט של הכנסת.
5. לתקן את חובת הגילוי הנאות ולדרוש משדלנים לציין גם את העניין המסוים שלשמו הם פועלים.
6. להרחיב את סמכותו של יו"ר הכנסת להטיל עיצומים מינהליים, ובכלל זה שלילת ההיתר לפעילות שדלנים בכנסת.
7. לקבוע את ארבעת האיסורים המפורטים היום בחוק הכנסת ואיסורים נוספים (שחלקם פורט לעיל) כאיסורים פליליים ולהטיל על הפרתם קנס כספי.

בנוסף אנו מציעים לקבוע את הנהלים שלהלן:

1. להתנות מתן היתר קבוע לכניסת שדלן למשכן הכנסת בהתחייבות חתומה מצדו לקיים את הוראות הקוד האתי של ענף השדלנות. מתן היתר כניסה למי שאינם שדלנים רשומים יותנה בהתחייבות חתומה מצד מקבל ההיתר שלא לעסוק בשדלנות. פרטיהם של מקבלי היתרי הכניסה הקבועים יפורסמו באתר באינטרנט של הכנסת.
2. תוסדר כניסתם של שדלנים למתחמים של הגורמים המקצועיים בכנסת (באופן שימנע כניסה לא מתואמת), ותיאסר כניסתם למבואת מליאת הכנסת.
3. להשוות את מעמדם של שדלנים למעמדם של אזרחים אחרים בכל הנוגע לכניסה למזנון חברי הכנסת.
4. לאסור קיום מגעים בין שדלנים לבין מזכירוּת הכנסת וכניסת שדלנים למתחם של לשכות יו"ר הכנסת ומזכירוּת הכנסת.
5. לפרסם מוקדם ככל האפשר באתר האינטרנט של הכנסת כל החלטה בסוגיה הנוגעת למליאה ולוועדות. עד לפרסום באתר האינטרנט של הכנסת יש להקים מרכז מידע טלפוני של הכנסת שבו יהיה אפשר לקבל מידע על החלטות אלה בזמן אמת.
6. בישיבות של ועדות הכנסת:
   
   • בכל ישיבת ועדה של הכנסת יירשמו בפרוטוקול כל הנוכחים כקהל, ויצוין במפורש מי מן הנוכחים הוא שדלן ואת מי הוא מייצג.
   • ייאסר על קהל הנוכחים בישיבות של ועדות הכנסת לקיים שיחות פרטיות או מגע עם חברי הכנסת בזמן הדיון.שדלן המופיע לפני ועדת כנסת כדובר יזהה את עצמו כשדלן ויצהיר לפניה על זהות הגורם המיוצג על ידו ועל טיב העניין המיוצג.
   • יושבי הראש של הוועדות יוודאו שיהיה ייצוג לכלל האינטרסים והעמדות הרלוונטיים בדיון באמצעות הזמנת אורחים לוועדה והקצאה הוגנת של זמן לגורמים המשתתפים בדיון.
   • מוזמנים להופיע כדוברים לפני ועדה יתבקשו לשלוח מראש תקציר כתוב של דבריהם. התקציר יפורסם בפורטל הוועדה טרם הדיון.
7. בפנייה למזכירויות של ועדות הכנסת:
   
   • מעמדם של השדלנים יושווה למעמדם של אזרחים אחרים בכל הנוגע לקשר ביניהם ובין הצוות המקצועי של ועדות הכנסת.
   • כל החלטה של המזכירויות של ועדות הכנסת וכל שינוי בהתנהלותן של הישיבות של ועדות הכנסת, לרבות שינויים בנוסח של הצעות חוק, יפורסמו מוקדם ככל האפשר, ולפחות שבוע מראש, בפורטלים של הוועדות.
   • הקשר בין אזרחים ובין הצוות המקצועי של ועדות הכנסת יוסדר באופן שימנע מאזרחים גישה פיזית לא מתואמת לצוות המקצועי. עד שיונהג פרסום בזמן אמת בפורטלים של הוועדות יוקם בכנסת מרכז מידע שאליו יוכל כל אדם לפנות בטלפון לצורך קבלת מידע ועדכונים בזמן אמת.
   • כל אדם יוכל לפנות בכל עניין לכתובות מוגדרות של ועדות הכנסת. עובד כנסת המקבל פנייה יתעד את זהות הפונה ואת תוכן הפנייה. בין היתר יהיה אפשר לפנות בבקשה להיפגש עם הצוות המקצועי של הוועדה, וכן לשלוח מסמכי רקע לקראת דיוני הוועדות. לפי עצת הצוותים המקצועיים של הוועדות וההחלטה של יושבי הראש שלהן יועברו מסמכים אלו לחברי הוועדות ויועלו לפורטלים שלהן. כל חומרי הרקע (שאינם מסווגים) יתפרסמו עוד לפני הדיון הרלוונטי, לפחות 48 שעות מראש.
   • תוסדר אפשרות פנייה בעל פה של שדלנים ואזרחים אחרים הנוכחים בדיוני הוועדות לצוותים המקצועיים כדי לבקש: הבהרות על משמעותם של שינויים והחלטות שנתקבלו בזמן אמת; רשות דיבור לצורך התייחסות לשינויים או להחלטות; דחייה לשם הכנת תגובה לשינוי. פנייה כזאת תתועד בפרוטוקול הישיבה.
8. מרכז המחקר והמידע של הכנסת:
   
   • הכנסת תפרסם כתובת דואר אלקטרוני שרק באמצעותה יוכל כל גורם המעוניין בכך לפנות למרכז המחקר והמידע של הכנסת ולשלוח אליו חומרים הנוגעים למחקר. כל פנייה כזו תתועד ותאוזכר.
   • משאבי מרכז המחקר והמידע של הכנסת יוגדלו.
9. עובדי הלשכה המשפטית של הכנסת יונחו שלא להיפגש ולא לשוחח עם שדלנים ללא אישור של היועץ המשפטי של הכנסת, למעט במקרים של בקשה להבהרת נוסח של חוק או תקנה.
10. יו"ר הכנסת ימנה נושא תפקיד שיהיה אחראי מטעמו לפיקוח על פעילות השדלנים מול הכנסת. לגורם אחראי זה יוקנו סמכויות פיקוח על עבודת השדלנים. הוא יבדוק, בין השאר, שעבודת השדלנים נעשית במסגרת החוק והכללים המוצעים במסמך זה.

תודה למנכ"ל הכנסת, ליועץ המשפטי של הכנסת, למנהלת מרכז המחקר והמידע של הכנסת, לעובדי הכנסת, לנציגי השדלנים ולנציגיהם המשפטיים של השדלנים על העזרה הרבה שקיבלנו מהם בעריכת המחקר.