תקציב + מחאה = ?

גודל הפערים בין האומדנים הנוכחיים לבין היעדים הקבועים בחוק בכל אחד מהפרמטרים שהוזכרו לעיל הוא משמעותי, ולכן אין מדובר בהתאמות טכניות אלא בהכרעות חשובות, כאלה שצריכות לשקף תפיסת מדיניות רחבה וארוכת טווח, מתוך בחירה ערכית כלכלית ופוליטית וקביעת מאזן הסיכונים של האסטרטגיה הפיסקלית של מדינת ישראל בטווח הבינוני. משום כך בחר הצוות שלא להמליץ על יעדים ספציפיים למצרפי התקציב השונים, אלא לצייר באופן מפורט את משמעות האלטרנטיבות השונות, הן מבחינת השפעותיהן על המצרפים הפיסקליים והמקרו-כלכליים והן מבחינת סוג הצעדים שיידרשו כדי להשיג את היעדים השונים שייבחרו. בחינה זו מתבצעת על ידי הצגת שלוש חלופות למסגרת התקציב של הממשלה לחמש השנים השנים הקרובות, המשקפות תפיסות מדיניות שונות. אלו נועדו לתחום את "גבולות הגזרה" שחברי הצוות חשבו שלחריגה מהם יהיו השלכות כלכליות משמעותיות ולא רצויות.

חלופה א: שמירה על הכללים הפיסקליים הקיימים של כלל ההוצאה ויעד הגירעון בד בבד עם ביצוע התאמות נדרשות בתכניות ההוצאה של הממשלה ובשיעורי המס. המשמעות היא שמירה על הוצאה ציבורית של כ-%43 מהתל"ג וירידה של ממש ביחס חוב-תוצר בשנים 2018-2014.

חלופה ב: שמירה על תקרת ההוצאות לפי הכללים הנוכחיים ללא העלאת מסים, כך שיחס החוב לתוצר לא ירד מהרמה הנוכחית. המשמעות העיקרית היא שהגירעון יהיה
כ-3.7%-3.6% תל"ג בשנים 2018-2013.

חלופה ג: הגדלת הוצאות הממשלה מ-42% ל-45% תוצר משנת 2013 עד שנת 2016, אגב העלאה מקבילה של נטל המס כך שיעדי הגירעון של חלופה א נשמרים.

החלופות מנותחות לאור התהליכים המקרו-כלכליים שהתרחשו בעשור האחרון, הכללים הפיסקליים הקיימים, המחאה החברתית והשינויים הדמוגרפיים הצפויים להתרחש בעשור הקרוב. עיצוב המדיניות הפיסקלית בשנים הבאות יושפע במידה רבה מהמדיניות הפיסקלית של ממשלות ישראל בעשור האחרון, ובפרט משנת 2003. זו התאפיינה בתחילה בריסון הגידול של הוצאות הממשלה, בהפחתה מתונה של נטל המס הישיר ובהקטנה של יחס החוב הציבורי לתוצר, שרמתו הנוכחית - 74.2% - דומה לממוצע (הפשוט) של המדינות המפותחות. בכך תרמה המדיניות רבות להתאוששותו של המשק מהמשבר החריף של ראשית העשור הקודם, להגדלת אמינותה הפיננסית של ישראל ולעמידותו של המשק הישראלי במשבר הגלובלי האחרון. בעקבות תהליך זה משקל ההוצאה הציבורית בתוצר הוא הנמוך ביותר זה כמה עשורים וההוצאה הציבורית האזרחית היא מהנמוכות בקרב המדינות המפותחות.

עם זאת, למרות המשך ריסון ההוצאות החזירו הפחתות המסים האגרסיביות שביצעה הממשלה במחצית השנייה של העשור הקודם את גודלו של הגירעון המבני של הממשלה לרמתו בשנים שקדמו להפחתות - רמה שאינה תומכת בהמשך הפחתת יחס החוב לתוצר. נוסף על כך הפחיתה האטת הגידול בהוצאות הממשלה את מעורבותה בתשלומי ההעברה ואת היקף השירותים הציבוריים שביכולתה לספק.

חלקו הראשון של הנייר סוקר את ההתפתחויות הכלכליות המרכזיות במשק בשנת 2011 ובתחילת 2012, את השינויים הדמוגרפיים הצפויים להשפיע על קצב הצמיחה של התוצר בעשור הקרוב ואת המדיניות הפיסקלית של הממשלה בעשור האחרון. אלו משמשים בסיס לדיון במסגרת התקציב לשנים הבאות. שנת 2011 התאפיינה בנתוני מקרו חיוביים, המשק הישראלי צמח ב-4.8%, התוצר לנפש גדל ב-2.9%, ושיעור האבטלה ירד ל-5.6%, הרמה הנמוכה ביותר זה שלושה עשורים (6.7% לפי המתכונת החדשה של סקר כוח האדם). על אף החששות מהימשכות המשבר באירופה, תוצאות הרבעון הראשון של 2012 מעידות על רמת אבטלה ושיעורי תעסוקה יציבים ועל האצה קלה בפעילות המגזר העסקי. התוצר צפוי לצמוח ב-3.1% השנה וב-3.5% ב-2013.

בטווח הבינוני מעלות תחזיות דמוגרפיות עדכניות של הלמ"ס בעניין גידול האוכלוסייה בגילאי העבודה שקצב הצמיחה בעשור הקרוב יהיה קרוב לוודאי נמוך מאוד לעומת העשור החולף (3.6%). תחזיות אלו מלמדות כי קצב הגידול של האוכלוסייה בגיל העבודה 64-25 יואט מ-2.3% בעשור הקודם לכ-1.2% בעשור הבא, וכן שהרכבה של אוכלוסייה זו ישתנה. היינו, חלקם של המגזרים הערבי והחרדי המתאפיינים בשיעורי תעסוקה נמוכים יעלה, ומשקלו של המגזר היהודי הלא חרדי, המתאפיין בשיעורי תעסוקה גבוהים, יקטן.

נתונים אלו הם בסיס לתחזיות הצמיחה של הצוות, כך שבשנים 2018-2014 התל"ג צפוי לצמוח בכ-3.3% בממוצע, תחת הנחות אופטימיות על המשך עלייה בתעסוקה ובפריון. הנחות אלו הן סיבה נוספת להמלצה בפרק הסיום להשקעה גדולה במדיניות תומכת תעסוקה.

בחלקו המרכזי של הנייר מוצגות ומנותחות שלוש חלופות המדיניות למסגרת התקציב. כאמור, כלל ההוצאה הנוכחי גורם לעלייה ריאלית של 4.8% בהוצאה ב-2013. עלייה זו נובעת מעלייה של 2.9% בהוצאה על פי הכלל וכן להתאמת מחירים חד-פעמית של כ-2%. מהדיון בחלופה א עולה כי ב-2013 יש פער של כ-2.2% תוצר בין הגירעון הצפוי הנגזר מכלל ההוצאה (גידול ריאלי של 4.8%) ליעד הגירעון (1.5%), שסגירתו באמצעות העלאת מסים פירושה תוספת מסים סטטוטורית של כ-26 מיליארדי ש"ח (במחירי 2012). הקטנת הגירעון על פי הכלל ל-1% תוצר
ב-2014 תחייב תוספת מסים של כ-5 מיליארדי ש"ח. כלומר, נדרשת הכרעה בין העלאה גדולה של נטל המס, הגדלת יעד הגירעון או הגדלת ההוצאה בשיעור נמוך מהתקרה.

בהתייחס להוצאה, עמדתם של רוב חברי הצוות היא שבהינתן רמת ההוצאה האזרחית הנמוכה יחסית וההתחייבויות הקיימות של הממשלה, לא יהיה נכון להגדיל את ההוצאה פחות מהתקרה. על כן נכון יותר לפעול באמצעות העלאת נטל המס או הגדלת יעד הגירעון. העלאת נטל המס צפויה להאט את קצב הצמיחה, לפחות בטווח הקצר, אך לתרום להמשך הירידה של החוב הציבורי ביחס לתוצר. ירידה זו תגדיל את אמינות המשק הישראלי, תגרום להקטנת תשלומי ריבית ותאפשר גמישות בביצוע מדיניות אנטי-מחזורית במקרה של משבר כלכלי.

להגדלת יעד הגירעון תוצאות הפוכות בדיוק. מחלופה ב עולה כי בתנאים הקיימים צפוי מיצוי התקרה של ההוצאה בלי העלאת מסים לעצור את ירידת יחס החוב לתוצר, אך לא להעלותו. במצב זה צפוי גירעון שנתי של כ-3.6% תוצר ויחס החוב יתבסס על רמה של כ-75%, כאשר שיעור הצמיחה הצפוי הוא כאמור בממוצע 3.3%. יש לציין כי גירעון גבוה עלול להקטין את יכולתה של הממשלה להגיב למשברים כלכליים, כמו כן, שינוי מדיניות בנוגע להפחתת הגירעון יכול להביא לפגיעה באמינות הפיסקלית של הממשלה ולפיכך לפגיעה בדירוג האשראי ובעלויות הגיוס שלה.

לאור הדיון בחלופה א ברור כי הגדלת התקציב מעבר לכלל ההוצאה כפי שמוצע בחלופה ג מחייבת תוספת מיסוי גדולה ביותר. העלאת משקלה של ההוצאה הציבורית ל-45% תוצר עד 2016 ועמידה ביעד הגירעון הנוכחי יצריכו תוספת מצטברת של כ-53 מיליארדי ש"ח במסים סטטוטוריים (במחירי 2012). הגדלת ההוצאה בלי להעלות מסים תביא לגירעונות שנתיים של מעל 4% תוצר ולעלייה ביחס החוב הציבורי לתוצר. עמדת חברי הצוות היא שיש להמשיך במתווה של הורדת החוב הציבורי ביחס לתוצר, ובכל מקרה יש להימנע לחלוטין מתוואי מדיניות אשר יביא לגידול ביחס חוב-תוצר. לפיכך ברור שבחירה בחלופה ג מחייבת תוספת מיסוי לפחות בגודל התוספת להוצאות שמעבר לתקרה הקיימת.

אי לכך שוררת הסכמה בין חברי הצוות שבשנת 2013 נדרשת לכל הפחות תוספת מיסוי של 10 מיליארד ש"ח. הצוות אינו מציג תכנית מפורטת לתוספת מסים, אלא מציע קווים מנחים לדיון ומציג חלופות להגדלת ההכנסות בהתאם ליעד שייבחר.

בשלב הראשון ממליצים חברי הצוות להתמקד בביטול פטורים מעוותים ובמסים המשפרים את הקצאת המקורות של המשק.

בשלב השני, בהתחשב בתוספת המס הנדרשת, מציעים חברי הצוות להעלות את המסים העיקריים - מס הכנסה, מס החברות ומע"מ.

הצוות גם ממליץ שצוות מקצועי באוצר יבנה חלופות להמלצות מפורטות להקצאת מסים יעילה יותר, אגב הגדלה של תקבולי המס, בהתאם ליעדי הגירעון והתוואי היורד של החוב.

דיון כללי ונתונים על מכלול הפטורים שניתן לבטל וכן משמעות של שינויים ברכיבי המס השונים מוצגים בפרק מיוחד על המיסוי.

על רקע המחאה החברתית-כלכלית ותוואי גידול התעסוקה הצפוי חברי הצוות ממליצים להעמיק את סדרי העדיפות בתקציב לתחומי התעסוקה והחינוך.

בתחום התעסוקה מובהר כי ההוצאה התקציבית בישראל על מדיניות אקטיבית בשוק עבודה נמוכה ביותר בהשוואה למדינות המפותחות וביחס לצרכים של קידום התעסוקה. חברי הצוות ממליצים על הרחבה של ממש בהשקעה במדיניות תומכת תעסוקה המתמקדת בתוכנות שונות להגדלת ההון האנושי והנגישות של קבוצות האוכלוסייה המתאפיינות בשיעורי תעסוקה נמוכים. עמדת חברי הצוות היא שהשקעה נבונה תביא להגדלת שיעורי התעסוקה וצמצום ממדי העוני ואף תסייע בשילוב המגזרים הערבי והחרדי בחברה הישראלית.

מומלץ כאן על תוספת מצטברת של מיליארד ש"ח בשנה בחמש השנים הקרובות להשקעה במדיניות שוק עבודה פעילה (Active Labour Market Policies), כדוגמת הכשרות מקצועיות למבוגרים ונוער, מכללות טכנולוגיות, מרכזי תעסוקה לאוכלוסיות מועדפות, תמרוץ העסקת ישראלים בחקלאות, שוברים להכשרה מקצועית תוך כדי השתלבות בתעסוקה, תכנית "מרווחה לעבודה" והגברה של אכיפת חוקי העבודה.

חברי הצוות תומכים בהמלצות ועדת טרכטנברג בתחום מעונות היום וקוראים ליישמן, בדגש על אזורים שיש בהם השתתפות נמוכה בשוק העבודה. כמה מהחברים תמכו בהתניית ההטבות בתעסוקה של ההורים.

בתחום החינוך חברי הצוות מצדדים בהמלצות ועדת טרכטנברג וקוראים לממשלה להמשיך וליישמן.

ראש הצוות: פרופ' צבי אקשטיין, דיקן ביה"ס לכלכלה, המרכז הבינתחומי הרצליה; פרופ' באוניברסיטת תל אביב

חברי הצוות
אלון אטקין, אגף התקציבים, משרד האוצר
פרופ' בנימין בנטל, החוג לכלכלה, אוניברסיטת חיפה
ד"ר עדי ברנדר, חטיבת המחקר, בנק ישראל
רובי גינל, סמנכ"ל וראש אגף כלכלה ורגולציה, התאחדות התעשיינים
דניאלה גרא מרגליות, רכזת תקציב והגנת הסביבה, אגף התקציבים

משרד האוצר:
עמיחי גרין, ראש מחלקת מחקר ומדיניות, התאחדות הסטודנטים
יובל מזר, חטיבת המחקר, בנק ישראל
ישראלה מני, סמנכ"לית כלכלה ומסים, איגוד לשכת המסחר
מיכל צוק, משנה למנכ"ל והממונה על התעסוקה, משרד התמ"ת
ד"ר טלי רגב, ביה"ס לכלכלה, אוניברסיטת תל אביב
ד"ר מיכאל שראל, ראש אגף כלכלה ומחקר, קבוצת הראל ביטוח ופיננסים

1. תקציר

2. סקירה מקרו-כלכלית
2.1. התפתחויות כלכליות מרכזיות
2.2. תחזית הצמיחה של המשק

3. המדיניות הפיסקלית
3.1. הוצאה ציבורית
3.2. נטל המס
3.3. יחס חוב-תוצר
סיכום

4. חלופות למדיניות התקציב
4.1. חלופות א ו-ב: שמירה על הכללים הפיסקליים
4.2. חלופה ג: הגדלת ההוצאה הציבורית
סיכום

5. חלופות להגדלת נטל המס
5.1. פטורים והטבות מס
5.2. מיסוי ישיר
5.3. מיסוי עקיף
סיכום

6. סדרי עדיפויות בתקציב
6.1. תעסוקה
6.2. חינוך
6.3. הוצאה חברתית

7. תקציב דו-שנתי
רובי גינל: עמדת מיעוט

8. נספחים

מקורות